WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 101 | 102 || 104 | 105 |   ...   | 120 |

Специальное разъяснение на данную тему было включено в поправки к Зако ну № 131 ФЗ, где устанавливалось, что «административным центром муни ципального района может считаться город (поселок), имеющий статус город ского округа и расположенный в границах муниципального района».

Существенное значение с точки зрения последствий введения в дейст вие Закона № 131 ФЗ имеет тот механизм, который использовался при фор мировании территориальной структуры местного самоуправления. В боль шинстве регионов основную роль в этом процессе играли муниципалитеты районного уровня, в рамках которых разрабатывались проекты новой терри ториальной структуры. При этом обычно к данному процессу привлекались руководители субмуниципальных структур. Сходы населения в основном со бирались в конфликтных ситуациях, однако в некоторых районах их проводи ли повсеместно. Затем сформированный проект представлялся в областную администрацию, где рассматривался специальной комиссией и в большинст ве случаев принимался, хотя иногда отправлялся на доработку. Однако были случаи и другого подхода к данной проблеме, когда проект новой территори альной структуры разрабатывался на областном уровне совместно с руково дителями районов. Субмуниципальные структуры к этому процессу не при влекались, сходы практически не собирались.

Очевидно, что в первом случае процесс формирования территориальной структуры включал взаимодействие и согласование интересов различных «игроков». При этом руководители субмуниципальных структур выступали не просто в своей формальной роли сотрудников районной администрации, но в той действительной роли, которую им в большинстве случаев приходится иг рать, – организаторов местного сообщества. Хотя сам по себе процесс фор мирования структуры муниципальных образований в этом случае мог быть более сложным и конфликтным, социальная адаптация данной структуры, при прочих равных условиях, должна проходить более безболезненно. Второй подход полностью опирается на формальную структуру власти и во многом переводит процедуру формирования территориальной структуры в сферу административных решений. Очевидно, он требует меньше временных затрат и организационных усилий, чем рассмотренный выше вариант. Однако выиг рыш, который дает данный подход на стадии формирования территориаль ной структуры, может обернуться дополнительными трудностями и пробле мами, когда в рамках этой структуры необходимо будет организовывать решение вопросов местного значения. Не прошедшая процедуру социальной адаптации среди населения, построенная без учета информации, имеющей Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы ся на уровне субмуниципальных структур, новая территориальная структура может оказаться социально и политически уязвимой.

4.7.3. Другие аспекты подготовки муниципальной реформы Очевидно, что именно установление границ и определение статуса му ниципальных образований составляли основное содержание деятельности по подготовке муниципальной реформы на региональном уровне. Другие аспек ты реформирования затрагивались в гораздо меньшей степени. Тем не менее нельзя обойти вниманием по меньшей мере три группы вопросов, пути реше ния которых будут оказывать принципиальное воздействие на функциониро вание муниципальных образований после 1 января 2006 г. Это перераспре деление полномочий и собственности между различными уровнями власти – как между региональным и муниципальным уровнем, так и между районами и поселениями, а также формирование финансовых механизмов, соответст вующих новой редакции Налогового и Бюджетного кодексов.

Перераспределение полномочий и собственности В 2004 г. достаточно активно происходило перераспределение полно мочий между региональным и муниципальным уровнями в связи с подготов кой к введению в действие Закона № 95 ФЗ. Наиболее существенным изме нением в этой связи является централизация функций, связанных с социальной защитой населения, на региональном уровне. Регионы придер живаются различной тактики в управлении переданными им социальными функциями. Некоторые ориентируются на передачу их в муниципальные об разования как государственных полномочий, другие же полностью централи зуют их на региональном уровне, создавая в муниципалитетах подразделения областных структур.

Руководство многих муниципальных образований достаточно болезнен но относится к передаче социальных функций регионам. Считается, что на местном уровне реальная ситуация и реальные нужды людей известны в большей мере, тогда как осуществление социальной помощи с регионально го уровня приведет к бюрократизации данного процесса. В то же время рас сматриваются варианты того, как в условиях нового законодательства сохра нить определенные полномочия в области социальной политики на местном уровне. Так, ряд муниципальных программ в сфере социальной поддержки могут быть «переквалифицированы» в программы в сфере образования либо здравоохранения без существенного изменения их содержания.

Передача социальных полномочий на региональный уровень сопровож дается передачей объектов собственности, необходимых для исполнения данных полномочий. Конфликты, возникающие в процессе передачи собст венности, в основном обусловлены двумя причинами. Во первых, в ряд соци альных объектов муниципальные образования вкладывали значительные средства местных бюджетов (а иногда и населения), и безвозмездная пере дача воспринимается как несправедливая. Во вторых, сложности возникают РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы при разделении помещений и ряда других объектов собственности, необхо димых для администрирования социальной сферы.

Что касается распределения полномочий между районами и поселения ми, то здесь необходимо учитывать, что, несмотря на жесткое разделение вопросов местного значения районного и поселенческого уровней, в законо дательстве предусматривается возможность передачи полномочий как от по селений к районам, так и от районов к поселениям. Подобная передача может происходить на основе соглашений, заключаемых на определенный срок.

Финансирование переданных полномочий должно осуществляться за счет субвенций, предоставляемых соответственно либо из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, либо из бюджетов муниципальных рай онов бюджетам поселений.

В большинстве регионов данный вопрос еще не перешел в стадию прак тического решения. На настоящий момент обсуждаются лишь подходы к раз делению полномочий между двумя уровнями муниципальных образований.

При этом широкое распространение получила позиция, в соответствии с ко торой – поскольку на поселенческом уровне нет необходимого кадрового и организационного потенциала – должна происходить массовая и повсемест ная передача функций от поселений к районам вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Это фактически означает воспроизводство преж ней – дореформенной – модели организации муниципальных образований.

Но даже если отвлечься от того, что подобная система противоречит ду ху закона, необходимо учитывать, что она чревата глубокими конфликтами.

Закон предусматривает существование выборных органов власти на уровне поселения, и эти органы будут видеть свою задачу в отстаивании интересов того населения, которое их избрало. Если власти поселенческого уровня бу дет фактически лишены полномочий и средств для решения насущных про блем своих жителей, основные усилия новых властей будут сосредоточены на отстаивании интересов своего поселения на районном уровне, что неизбеж но будет приводить к проблемам и конфликтам. В подобной ситуации кон фликтность, изначально присущая двухуровневой модели (на что многократ но обращали внимание зарубежные и отечественные специалисты по муниципальным проблемам), может существенно возрасти.

Более плодотворным представляется вариант, предусматривающий бо лее избирательный подход к вопросам распределения полномочий между районным и поселенческим уровнями. Так, с этой точки зрения, можно выде лить 4 различные группы поселений.

1. Поселения, которым передаются дополнительные полномочия с районно го уровня, в первую очередь в сфере образования и здравоохранения.

Подобная передача позволяет обеспечить единство развития жилищно коммунальной и социальной инфраструктуры на территории поселений, оптимизацию использования муниципальной недвижимости. Примени тельно к фельдшерско акушерским пунктам (ФАП) такая передача пред ставляется целесообразной практически повсеместно. Применительно к Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы другим полномочиям в сфере здравоохранения и образования данный вопрос в первую очередь актуален для городских поселений.

2. Поселения, самостоятельно решающие законодательно закрепленные за ними вопросы местного значения.

3. Поселения, передающие на районный уровень вопросы, связанные с ор ганизацией коммунального обслуживания населения. Именно этот ком плекс вопросов местного значения поселений вызывает наибольшие про блемы, поскольку здесь во многих случаях достаточно значима экономия на масштабе. При отсутствии традиций межмуниципальной кооперации (на что уже обращалось внимание выше) на уровне отдельных поселений весьма вероятны потери, связанные с недостаточностью масштаба дея тельности, что может вызвать удорожание и снижение качества предос тавления соответствующих услуг. При этом вопросы организации содер жания муниципального жилищного фонда целесообразно оставить на поселенческом уровне. Это позволит поселениям постепенно втягиваться в организацию предоставления услуг ЖКХ, начиная с наиболее простых (жилищных) услуг, и в то же время будет содействовать организационному разделению предоставления жилищных (потенциально конкурентных) и коммунальных (естественно монопольных) услуг, которое в большинстве случаев на настоящий момент объединено в рамках многоотраслевых предприятий ЖКХ, действующих на районном уровне. Это приводит к не достаточной прозрачности финансовых потоков в рамках жилищно коммунального сектора, снижению управляемости в сфере услуг, предос тавляемых естественными монополистами, и к искусственной монополи зации потенциально конкурентных рынков услуг.

4. Поселения, передающие большинство полномочий по решению вопросов местного значения на районный уровень. Очевидно, что в данном случае речь идет о наиболее мелких поселениях, действительно не способных выполнять даже самые простые из закрепленных за ними функций.

Несмотря на то что в соответствии с законодательством каждое поселе ние должно иметь свою местную администрацию, для выполнения ряда спе циализированных функций может оказаться целесообразным объединение усилий ряда поселений. Это может в определенной степени облегчить про блему низкого кадрового и организационного потенциала, а также уменьшить административные расходы на муниципальное управление, не прибегая к пе редаче основного объема полномочий поселений на районный уровень. При чем подобную кооперацию не обязательно (и, наверное, вообще нецелесо образно) организовывать на районном уровне.

Формирование новых финансовых механизмов Основные элементы организации финансирования на муниципальном уровне отражены в новой редакции Налогового и Бюджетного кодексов. Пре дусматривается закрепление за муниципальными образованиями как мест ных налогов (налог на землю и налог на имущество физических лиц), так и от РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы числений от федеральных налогов либо от налогов, устанавливаемых в рам ках специальных налоговых режимов (от налога на доходы физических лиц, налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога). Пере чень доходных источников, закрепленных федеральным законодательством за каждым типом муниципальных образований, представлен в табл. 11.

Таблица Налоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами (%) Отчисления в бюджеты Налоговые доходы городских муниципаль поселений округов ных районов Местные налоги и сборы Земельный налог, взимаемый на территориях 100 0 поселений и городских округов Земельный налог, взимаемый на межселенных 0 100 территориях Налог на имущество физических лиц, взимае мый на территориях поселений и городских ок 100 0 ругов Налог на имущество физических лиц, взимае 0 100 мый на межселенных территориях Федеральные налоги и сборы, включая предусмотренные специальными налоговыми режимами Подоходный налог 30 20 Единый налог на вмененный доход 90 0 Единый сельскохозяйственный налог 60 30 Государственная пошлина, подлежащая уплате 100 100 по месту регистрации Источник: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145 ФЗ (ред. от 20 августа 2004 г.).

На региональном уровне возможно закрепление за бюджетами муници пальных районов либо поселений единых нормативов отчислений, установ ленных на постоянной основе, от региональных налогов либо от федеральных налогов, закрепленных за субъектами Федерации. Кроме того, субъект Фе дерации должен принять решение о том, какие инструменты межбюджетных отношений, «меню» которых предусмотрено в Бюджетном кодексе, будут ис пользоваться в регионе.

В большинстве регионов в 2004 г. была начата проработка подходов к формированию системы межбюджетных отношений в новых условиях, прове дены предварительные расчеты (в ряде регионов – включая уровень предпо лагаемых поселений). Обсуждаются подходы к решению отдельных вопросов нового механизма финансирования муниципальных образований, в частно сти:

• о возможности закреплять единые нормативы отчислений на уровне ре гиона (в некоторых регионах закрепление дополнительных нормативов не предусматривается, в других – обсуждается, например, закрепление час ти налога на имущество организаций за муниципальными районами);

Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы • об организации финансового выравнивания поселений (в одних регионах предполагается делать это с уровня региона, в других – образовывать районные фонды финансовой поддержки поселений);

• о необходимости использования отрицательного трансферта119.

Pages:     | 1 |   ...   | 101 | 102 || 104 | 105 |   ...   | 120 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.