WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 80 |

2. Помимо реформирования порядка разграничения расходных обязательств между бюджетами бюджетной системы основные дискуссии могут развернуться вокруг значений нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами. Необходимо отметить, что существующие оценки достаточности налоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов, формируемых в соответствии с предлагаемыми нормативами, для финансирования собственных расходных обязательств сильно отличаются друг от друга. В соответствии с оценками, предоставленными Правительством РФ, в целом по стране будет обеспечена сбалансированность бюджетов, другие оценки показывают, что может возникнуть переобеспеченность одних бюджетов и недостаточная обеспеченность других бюджетов.

По нашему мнению, в условиях таких масштабных изменений, которые предполагает проводимая реформа, важную роль играют не конкретные значения нормативов распределения налоговых доходов, а принципы их установления. С учетом изменения не только состава расходных обязательств, но и принципов их распределения, а также принципов распределения налоговых доходов и межбюджетных трансфертов, любые оценки достаточности налоговых и неналоговых доходов на уровне отдельных субъек РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы тов Федерации и муниципальных образований будут характеризоваться чрезвычайно высокой погрешностью.

Представляется, что предложенные Правительством нормативы распределения налоговых и неналоговых доходов заслуживают одобрения в первом чтении с учетом возможности их дальнейшей корректировки в связи как с уточнением расходных обязательств, так и определением направлений налоговой реформы.

3. Несмотря на то обстоятельство, что формально в законопроекте выполняются требования о законодательном регламентировании порядка распределения финансовой поддержки на федеральном и региональном уровнях, предложенный Правительством порядок распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации обладает рядом существенных недостатков.

При рассмотрении возможных направлений регулирования порядка предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям следует иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, федеральное законодательство должно содержать положения, направленные на возможность использования единых формальных критериев распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ко всем участникам межбюджетного выравнивания, а также применения единых объективных критериев и подходов к распределению иных видов финансовой помощи. Вовторых, необходимо принимать во внимание самостоятельность субъектов Федерации в определении основных направлений бюджетной политики на региональном уровне.

Разумное сочетание двух перечисленных принципов, по нашему мнению, должно привести к тому, что в федеральном законодательстве должны содержаться требования к общим контурам конструкции системы межбюджетного выравнивания и системы предоставления межбюджетных трансфертов на субрегиональном уровне, включая требования о едином характере применяемых методик, объективном характере используемых для расчета объема межбюджетных трансфертов показателей, недопустимости симметричного изъятия доходов муниципалитетов в случае объективного роста их налоговых доходов и т.д. При этом существенная роль в вопросах правомерности применения тех или иных положений федерального законодательства должна принадлежать толкованию указанных норм органами судебной системы.

К сожалению, авторы законопроекта пошли по другому пути, предполагающему детальное регламентирование принципов межбюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации. С одной стороны, с учетом современного состояния судебной системы, а также существующей ситуации, при которой в большинстве субъектов Федерации наблюдается дискриминация некоторых муниципальных образований при осуществлении межбюджетного выравнивания, он представляется оправданным. С другой стороны, такой подход существенно ограничивает возможности региональных и муниципальных властей по установлению в регионе эффективной системы межбюджетного регулирования с учетом региональных особенностей, сложившейся практики осуществления межбюджетных отношений и т.д. Более того, предлагаемая в законопроекте система расчета сумм межбюджетных трансфертов не во всех случаях позволяет объективно производить распределение финансовой поддержки, допуская в отдельных случаях возможность применения различных корректировок, дифференциаций коэффициентов и т.д.

Представляется, что указанная глава законопроекта, посвященная принципам распределения межбюджетных трансфертов (в особенности, из бюджетов субъектов Феде Институт Экономики Переходного Периода http://www.iet.ru Федерации), нуждается в существенной доработке при сохранении общих принципов, заложенных авторами законопроекта.

4. Содержащаяся в законопроекте норма о возможности применения отрицательных трансфертов нуждается в тщательном анализе и существенной доработке.

С одной стороны, необходимость изъятия части бюджетных доходов муниципальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью является обратной стороной решения о расширении доходной базы муниципальных образований – в условиях высокой степени межмуниципальной дифференциации налоговой базы и отсутствия эффективного налога на недвижимость повышение нормативов закрепления иных налоговых доходов (в частности, налогов на доход) за местными бюджетами приведет к получению сверхдоходов отдельными муниципальными образованиями при относительно низком приросте доходов других. В результате, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, возникает необходимость межмуниципального перераспределения бюджетных доходов не только с использованием межбюджетных трансфертов и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, но также и путем централизации (изъятия) части доходов высокообеспеченных муниципалитетов.

С другой стороны, в отличие от детально прописанного порядка распределения дотаций, субвенций и субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации рассматриваемый законопроект не содержит аналогичного по степени проработки порядка расчета и взимания отрицательных трансфертов. В частности, законопроект позволяет достаточно произвольно применять данный инструмент межбюджетного регулирования, не превышая установленные ограничения (применение отрицательных трансфертов к муниципальным образованиям, в которых расчетные налоговые доходы на душу населения в два и более раза превышали среднерегиональный уровень, расчет объема отрицательного трансферта пропорционально превышению расчетных налоговых доходов двукратного среднерегионального уровня, невозможность превышения суммы отрицательного трансферта половины разницы между расчетными налоговыми доходами на душу населения и двукратным среднерегиональным уровнем расчетных налоговых доходов на душу населения).

В результате складывается ситуация, когда помимо не вполне эффективной системы регулирования межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам законопроект предусматривает еще один инструмент, позволяющий при желании изымать дополнительные доходы местных бюджетов. Очевидно, что в некоторых случаях такая ситуация создает стимулы для использования новой системы в целях доходной дискриминации отдельных муниципальных образований, что свидетельствует о необходимости существенной доработки законопроекта в данной части.

5. Предусмотренный проектом закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс порядок введения и осуществления некоторых бюджетных полномочий временной финансовой администрацией, безусловно, в большей степени отвечает критериям эффективности, чем варианты, рассматривавшиеся в процессе разработки данного законопроекта. Тем не менее представляется, что в этой части законопроект также требует доработки, направленной на достижение следующих целей:

повышение степени учета интересов кредиторов региональных и местных бюджетов как при формировании временной финансовой администрации, так и при разра РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы ботке и осуществлении мероприятий, составляющих план восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования);

повышение степени участия судебных органов в процессе введения и функционирования временной финансовой администрации.

В то же время представляется оправданной предложенная Правительством концепция формирования и функционирования временной финансовой администрации.

6. Не представляется необходимым предъявляемое законопроектом требование об обязательности исполнения всех бюджетов бюджетной системы через органы Федерального казначейства. С учетом общих соображений о бюджетной самостоятельности региональных и местных властей, а также сложившейся практики исполнения бюджетов различных уровней система исполнения бюджетов должна, по нашему мнению, носить более децентрализованный характер и основываться на следующих положениях:

федеральное законодательство должно содержать набор требований (стандартов) исполнения бюджетов всех уровней, а также требования об исполнении федерального бюджета через органы Федерального казначейства;

федеральное законодательство должно предусматривать право органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований на создание собственных органов, исполняющих бюджет (казначейств); при этом возможно наделение федеральных властей (федерального Министерства финансов) полномочиями по осуществлению проверки выполнения стандартов исполнения бюджетов региональными и местными казначействами и их сертификации;

федеральное законодательство должно предусматривать возможность исполнения региональных и местных бюджетов по договору на возмездной основе через органы Федерального казначейства (за исключением случаев, когда исполнение региональных и местных бюджетов через органы Федерального казначейства является обязательным).

В любом случае представляется необходимым отказаться от закрепленной в законопроекте нормы об обязательном исполнении всех бюджетов бюджетной системы через органы Федерального казначейства. Наличие в законопроекте такой нормы, по нашему мнению, является одним из наиболее серьезных недостатков рассматриваемого законопроекта.

7. В проекте федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ не рассматривается проблема бюджетного статуса закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Исходя из общей логики законопроекта, их бюджетный статус предполагается установить эквивалентным бюджетному статусу городских поселений или городских округов. Такое решение представляется нам одним из возможных решений, однако в случае его принятия необходим ряд изменений и дополнений в законодательство, направленных на изменение особого статуса закрытых административно-территориальных образований.

Вместе с тем такое изменение статуса ЗАТО может являться нецелесообразным с точки зрения министерств и ведомств, в ведении которых находятся те или иные ЗАТО.

В любом случае рассматриваемый законопроект должен детально регламентировать место и статус закрытых административно-территориальных образований в новых условиях функционирования российской бюджетной системы.

8. Несмотря на то обстоятельство, что рассматриваемый законопроект был разработан как законопроект, направленный в том числе на реализацию положений новой Институт Экономики Переходного Периода http://www.iet.ru редакции законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», некоторые положения законопроекта расходится с положениями указанных законов. В ряде случаев (например, при регламентации системы межбюджетного выравнивания на уровне субъекта Федерации) наличие аналогичных положений в законах «Об общих принципах…» не представляется целесообразным.

Таким образом, принятие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы должно сопровождаться внесением изменений в законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Второй из законопроектов, направленных на налогово-бюджетное сопровождение федеративной реформы, – проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» – предполагает дополнение Налогового кодекса РФ положениями, необходимость реализации которых следует из положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разработанных с учетом рекомендаций Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений в области разграничения полномочий между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления.

Данный документ предполагает внесение следующих изменений в Налоговый кодекс РФ:

1. Уточнение определений федеральных, региональных и местных налогов. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления поселений и городских округов (муниципальных районов) по установлению местных налогов.

2. Внесение изменений в перечень федеральных, региональных и местных налогов. Из всего набора налогов, составляющих налоговую систему России, к региональным налогам предлагается отнести налог на имущество организации и налог на игорный бизнес. К местным налогам предлагается отнести земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор. Полномочиями по установлению транспортного налога и торгового сбора предполагается наделить лишь органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов).

3. Уточнение положений Налогового кодекса, относящихся к регулированию специальных налоговых режимов, введение требования о зачислении всех налоговых платежей на счета органов Федерального казначейства с целью его последующего распределения между бюджетами бюджетной системы.

4. Прекращение действия закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и положений ряда иных нормативно-правовых актов.

Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 80 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.