WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 80 |

порядок введения временной финансовой администрации в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Осенью 2003 г., после окончательного принятия Государственной Думой базовых законов в области федеративной реформы, Правительством Российской Федерации были внесены в парламент законопроекты, предусматривающие изменение бюджетного и налогового законодательства, определенного базовыми законами. Помимо этого целью законопроектов является исправление существующих недостатков Бюджетного и Налогового кодексов, уточнение некоторых терминов бюджетного законодательства в области межбюджетных отношений, понятий налогового законодательства и т.д. Указанные законопроекты были одобрены Государственной Думой третьего созыва в первом чтении в ноябре 2003 г., рассмотрение во втором, ключевом, чтении запланировано на первую половину 2004 г. (как будет показано далее, законопроекты подразумевают принятие ряда непопулярных решений, поэтому, по всей видимости, их содержательное рассмотрение было решено отложить на период после парламентских и президентских выборов).

Рассмотрим подробнее содержание предложенных Правительством изменений в бюджетное и налоговое законодательство. Такой анализ представляется нам чрезвычайно важным по той причине, что данные документы (особенно в части, предполагающей внесение изменений в Бюджетный кодекс) являются по своей форме концептуальным программным документом Правительства в области реформирования межбюджетных отношений, имеющим, с нашей точки зрения, большее значение, чем две предшествующих программы реформ в этой области34, так как они (документы) существуют в виде законопроекта и рассматриваются Государственной Думой.

Законопроект о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс в части межбюджетных отношений представляет собой достаточно объемный документ c большим объемом предлагаемых новаций в соответствующей сфере нормативноправового регулирования. В частности, рассматриваемый законопроект предусматривает следующие существенные изменения в действующем законодательстве:

1. Уточнение определений основных терминов и понятий, использующихся в действующем бюджетном законодательстве, и введение новых терминов. В число последних входят такие понятия, как расходные обязательства, бюджетные обязательства, межбюджетные трансферты.

2. Определение нового состава бюджетных полномочий всех органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления различных типов.

Имеются в виду Концепция совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1998–2001 гг. и Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы 3. Уточнение структуры бюджетной системы Российской Федерации с учетом изменения структуры органов местного самоуправления – включение в качестве составных частей бюджетной системы России бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий. При этом, как и в действующей редакции Бюджетного кодекса, устанавливается принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

4. Введение новых принципов законодательного регулирования установления расходных обязательств бюджетов различных уровней. В соответствии с новой редакцией определения принципа самостоятельности бюджетов предлагается не допускать возможность установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней или без определения бюджета, за счет которого осуществляется исполнение расходного обязательства. Такая формулировка является более четкой и однозначной по сравнению с аналогичным положением действующей редакции БК.

5. Законодательное закрепление нормативов распределения доходов от федеральных, региональных и местных налогов между различными бюджетами бюджетной системы (в настоящее время подобные нормы частично содержатся в Бюджетном кодексе, законах о федеральном бюджете на очередной год, налоговом законодательстве). В соответствии с предложенными нормативами распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней предлагается отказаться от централизации доходов от региональных и местных налогов в вышестоящих бюджетах, а также от нормативной децентрализации доходов от региональных налогов в местные бюджеты. При этом предлагается перейти к новому порядку распределения налоговых доходов между бюджетом автономного округа, входящего в состав области (края), и бюджетом этой (этого) области (края) – в соответствии с законопроектом в отсутствие договора между соответствующими органами государственной власти автономного округа и области (края) доходы от федеральных налогов, подлежащие в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса зачислению в бюджет субъекта Федерации, зачисляются в бюджет области (края).

6. Законодательное регулирование порядка установления органами государственной власти субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. Предлагается устанавливать региональными законами единые для всех муниципальных образований долгосрочные нормативы, а также дополнительные краткосрочные (ежегодные) нормативы отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты с установлением ограничений на возможности их дискреционного применения.

7. Введение принципиально нового порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, практически полностью исключающего существование нефинансируемых федеральных и региональных расходных мандатов. Так, предлагаемые Правительством нормы устанавливают, что в случае принятия федеральными органами государственной власти расходных обязательств, не относящихся к полномочиям Российской Федерации (т.е. обязательств региональных и местных властей), такие обязательства подлежат финансированию за счет субвенций из федерального бюджета. При этом федеральные законодательные акты, устанавливающие такие обязательства, должны содержать порядок расчета таких субвенций и ежегодно вводиться в действие феде Институт Экономики Переходного Периода http://www.iet.ru ральным законом на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций. Аналогичные нормы предлагается установить и применительно к расходным обязательствам, устанавливаемым вышестоящими властями для местных бюджетов.

8. Введение в бюджетный процесс нового документа – реестра расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления, под которым понимается свод нормативно-правовых актов и заключенных договоров, предусматривающих возникновение расходных обязательств за счет средств соответствующих бюджетов.

9. Детальное законодательное регулирование порядка расчета и предоставления межбюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам. В соответствующей главе новой редакции Бюджетного кодекса предлагается установить формы межбюджетных трансфертов, порядок распределения таких трансфертов из федерального бюджета, как дотации из фонда финансовой поддержки субъектов РФ, федерального фонда компенсаций.

Предлагаемый к закреплению в Бюджетном кодексе порядок распределения указанных фондов в целом повторяет сложившуюся к настоящему времени практику расчета и распределения средств указанных фондов.

Вместе с тем предлагается установить в Бюджетном кодексе порядок распределения и предоставления средств финансовой помощи на региональном уровне. При этом предлагаемая Правительством система финансовой поддержки на уровне субъекта Федерации в целом повторяет контуры системы федеральной финансовой поддержки региональных бюджетов (с учетом более сложной структуры бюджетной системы на субрегиональном уровне) – предлагается установить такие формы межбюджетных трансфертов местным бюджетам, как:

дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений;

дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений;

субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;

прочие средства финансовой поддержки.

10. Введение принципиально нового для российского бюджетного процесса вида межбюджетных трансфертов – так называемого отрицательного трансферта, т.е. субвенции из местного бюджета в бюджет субъекта Федерации (муниципального района), право на получение которого может возникнуть в случае значительного превышения бюджетной обеспеченности муниципального образования среднего уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований субъекта Федерации.

Помимо этого предлагается ввести такой вид межбюджетного трансферта, как субвенция из бюджетов поселений бюджету муниципального района на решение вопросов межмуниципального характера.

11. Введение нового инструмента бюджетного регулирования – осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации.

В соответствии с предлагаемым к принятию законопроектом временная финансовая администрация (т.е. федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный подготавливать и принимать меры по РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы восстановлению платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования), а также осуществлять и контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации (местных властей)) может вводиться на срок до одного года по решению Высшего Арбитражного суда (арбитражного суда субъекта Федерации) по ходатайству Правительства РФ (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). При этом временная финансовая администрация может быть введена, если просроченная задолженность бюджета субъекта Федерации (муниципального образования), возникшая в результате решений, действия или бездействия соответствующих властей, превышает 30% собственных доходов соответствующего бюджета.

В рассматриваемом законопроекте устанавливаются основания и порядок введения временной финансовой администрации, ее полномочия, порядок разработки и содержание плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования), порядок исполнения бюджета субъекта Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации.

12. Введение требования об исполнении всех бюджетов бюджетной системы через органы Федерального казначейства.

Необходимость реформирования федерального бюджетного законодательства по большинству из перечисленных направлений не вызывает сомнений у представителей федеральных, региональных и местных властей, а также у представителей экспертного сообщества, поэтому целесообразность принятия законодательного акта, направленного на решение соответствующих проблем, является очевидной. Следует отметить, что рассматриваемый документ обладает целым рядом недостатков, которые не носят концептуального характера. Однако основные положения концепции законопроекта, по нашему мнению, будут способствовать существенному росту эффективности фискального федерализма в России, среди них выделим особо:

регулирование порядка разграничения расходных обязательств и декларация о намерении отказа от использования нефинансируемых расходных мандатов в бюджетных взаимоотношениях;

закрепление доходов бюджетов всех уровней на долгосрочной основе и введение федерального регулирования порядка распределения доходов от регулирующих налогов на уровне субъектов Федерации;

законодательное регулирование порядка распределения межбюджетных трансфертов из федерального, регионального и местных бюджетов, основанного на едином подходе ко всем участникам данного процесса и объективных критериях, характеризующих потребность в финансовых ресурсах;

все вышеперечисленные положения концепции законопроекта в случае их соответствующей реализации приведут к повышению самостоятельности субнациональных бюджетов, однако такой рост самостоятельности должен сопровождаться возможностью применения санкций к субъектам Федерации и муниципальным образованиям, допускающим рост бюджетной задолженности. С этой целью законопроект содержит регламентацию порядка введения и функционирования временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании).

Институт Экономики Переходного Периода http://www.iet.ru Вместе с тем, несмотря на то что законопроект содержит ряд концептуальных подходов, внедрение которых в бюджетное законодательство, по нашему мнению, будет иметь благоприятный эффект, по некоторым направлениям необходима доработка данного законопроекта. В частности, следует указать на следующие недостатки рассматриваемого документа:

1. Несмотря на содержащиеся в документе нормы, направленные против возможности применения нефинансируемых расходных мандатов к нижестоящим бюджетам, не в полной мере очевиден механизм практической реализации указанных норм. Так, действующее законодательство содержит большое количество норм, возлагающих нефинансируемые или частично финансируемые обязательства на региональные и местные бюджеты. В соответствии с положениями рассматриваемого законопроекта в случае, если закон о федеральном бюджете не содержит норм о предоставлении субвенций на цели финансирования таких обязательств, а сам закон, устанавливающий обязательства, не содержит критериев расчета таких субвенций, соответствующие нормы не подлежат применению в текущем периоде.

Следует отметить, что законопроект не содержит указаний ни на необходимость отмены действующих законов и принятия новых законодательных актов, отвечающих требованиям новой редакции Бюджетного кодекса, ни на порядок исполнения таких обязательств в момент введения закона. С одной стороны, такая ситуация будет способствовать тому, что большинство обязательств, о которых идет речь, прекратят свое действие с момента введения в действие данного законопроекта (в случае его принятия в рассматриваемой редакции). С другой стороны, это может спровоцировать как отказ от отмены нефинансируемых мандатов в процессе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе, так и массовые судебные разбирательства по поводу отказа от финансирования установленных законом обязательств вследствие новых норм Бюджетного кодекса.

Таким образом, очевидна необходимость более тщательной проработки вопроса о способах перехода к новому порядку передачи расходных обязательств нижестоящим властям и финансирования таких обязательств.

Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 80 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.