WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |
2. АНАЛИЗ ПРАВОВОЙ БАЗЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ НА РАЗЛИЧНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ 2.1. Анализ правовых документов, принятых федеральными органами государственного управления и регламентирующих разработку программ общефедерального, межрегионального и регионального уровней управления условиях перехода к экономике рыночного типа региональное программирование становится важным инструментом управления как на общегосударственном, так и на В уровне регионов и муниципальных образований. Об этом говорит значительное число утвержденных и реализуемых федеральных программ (по состоянию на 29 июля 1999 года — 171).

Кроме того, разработаны и реализуются сотни региональных программ.

К настоящему времени создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации региональных программ (РП) на различных уровнях государственного управления и местного самоуправления.

Развитие законодательного обеспечения социально-экономического программирования в Российской Федерации происходит с учетом того, что в условиях рыночной экономики формой удовлетворения потребностей государства становятся государственные заказы, реализуемые на контрактной (договорной) основе, на закупку и поставку товаров (продукции), выполнение услуг для государственных нужд. Последние определяются как потребность страны в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, осуществления социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других программ, а также реализации иных задач.

В основу разработки и реализации программ социально-экономического, научнотехнического и природоохранного значения, решения социально-демографических и национальнокультурных проблем на уровне муниципальных образований должны быть положены задачи по обеспечению их комплексного социально-экономического развития и муниципальных нужд. Это – достижение местным населением необходимого уровня жизни, сохранение или создание благоприятной природной и жизненной среды, достижение в целом устойчивого развития города (или муниципального образования).

Законом Российской Федерации №2859-1 от 28 мая 1992 года “О поставках продукции и товаров для государственных нужд” были определены два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции:

заказы для федеральных государственных нужд, в том числе для обеспечения разработки и реализации федеральных и межгосударственных программ. Эти программы должны были рассматриваться и утверждаться Верховным Советом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

заказы для региональных государственных нужд республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев. областей, городов Москвы и СанктПетербурга, включая разработку региональных целевых программ. При этом было предусмотрено, что программы рассматриваются и утверждаются в представительных органах власти субъектов Федерации.

Данный закон, введенный в действие с момента опубликования 30 июня 1992 года, стимулировал работу по программированию как в центре, так и на местах.

В последующем, однако, законодательный процесс был односторонне ориентирован на совершенствование правовых основ регулирования только федеральных государственных нужд. С 21 декабря 1994 года введен в действие Федеральный закон №60-ФЗ от 13 декабря 1994 года “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Законом определено, что указанные нужды – это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Новым законом было отменено действие закона от 28 мая 1992 года, хотя по своей сущности старый закон был значительно шире нового, так как регламентировал вопросы удовлетворения как федеральных, так и региональных потребностей.

В новом законе проблемы регионального уровня не были включены в число ведущих задач государственного строительства, решаемых с помощью механизма государственного программирования. Для условий такой страны, как Россия, данный подход представляется ограниченным.

В число задач общегосударственного уровня следовало бы включить сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского рынка, развитие государственного сектора экономики, преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, стимулирование экономического роста развитых и государственную поддержку кризисных и депрессивных регионов, а также регионов со сложными условиями хозяйствования и государственного регулирования (районы Арктики, Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Дальнего Востока, приграничные регионы и др.). Их решение непосредственно влияет на уровень экономической безопасности страны.

Эти задачи закономерно связаны с укреплением российской государственности, как это определено Указом Президента Российской Федерации №803 от 3 июня 1996 года “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”.

Целезадающими документами при разработке программ выступают “Концепция национальной безопасности Российской Федерации” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря 1997 года), “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №909 от 15 июня 1996 года), “Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №608 от 29 апреля 1996 года), “Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №440 от 1 апреля 1996 года).

Так, в Стратегии экономической безопасности в число угроз экономической безопасности включены: рост существенных различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации. Преодоление этих угроз — актуальная цель разработки и реализации как федеральных, так и региональных программ.

В Концепции национальной безопасности обращено внимание на задачи достижения общественного согласия относительно путей укрепления федерализма и упрочения межнациональных отношений. Решение этих задач требует, в частности, расширения практики разработки и осуществления целевых программ развития депрессивных регионов.

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечено, что переход России в целом к этому положению возможен только при условии аналогичного развития ее регионов, соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации. При этом помимо решения задач общефедерального значения (например, на основе разработки и реализации комплексных межрегиональных схем и программ), решение проблем регионов должно учитывать местные особенности социально-экономического развития, специфику природопользования и антропогенного воздействия на окружающую среду. Тем самым актуализируется значение разработки и реализации программ на муниципальном уровне.

В статье 1 (пункт 3) Федерального закона от 13 декабря 1994 года определено, что вопрос о потребностях субъектов Российской Федерации и реализации региональных целевых программ в соответствии с поставками продукции для региональных нужд решается на уровне органов государственной власти субъектов Федерации. Указанные поставки финансируются за счет средств бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

Кроме того, установлено, что федеральные целевые программы, в которые включены в качестве подпрограмм межрегиональные и региональные целевые программы, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Федерации, привлечения внебюджетных источников. Указанное положение носит принципиальный характер для организации практической работы по разработке и реализации программ.

К нормативной базе использования программно-целевого метода в обеспечении социальноэкономического развития страны и ее регионов следует отнести также следующие документы:

1) Федеральный закон №115-ФЗ от 20 июля 1995 года “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”.

Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ. К сожалению, данный закон не предусматривает процедуры согласования национальных интересов страны и интересов отдельных субъектов Федерации в процессе государственного прогнозирования и программирования, хотя данная процедура в определенной степени присутствует в процессе текущей разработки прогноза социально-экономического развития России на 2000 год и на период до 2002 года.

2) Постановление Правительства Российской Федерации №638 от 27 августа 1992 года “Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа:

Приложение 1. “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”.

Приложение 2. “Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд”. На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализации федеральных целевых программ.

Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития.

В Приложении 1 (пункт II.3) было указано, что отбор проблем для программной разработки и реализации “осуществляется при совокупности следующих основных условий: существенной их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития отраслей экономики, отдельных регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования…”. Однако в последующем изложении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ рекомендации по разработке и реализации региональных программ практически отсутствуют.

При изложении вопроса об инициаторах постановки проблем и обоснования их решения программными методами предусмотрено, что в их числе могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отмеченные выше недостатки данного постановления были полностью повторены в Постановлении Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 года “О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Данное Постановление отменило действие аналогичного Постановления Правительства от 27 августа года.

В п. 12 нового Постановления указано, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять закупки продукции для региональных нужд за счет собственных ресурсов (бюджета субъекта Федерации, внебюджетных источников), руководствуясь настоящим Постановлением. Тем самым предполагается распространить действие данного документа на работу по региональным программам. Однако каких-либо конкретных указаний и рекомендаций по работе с данными программами в новом Постановлении нет.

Основополагающее значение приобретает Федеральный закон №119-ФЗ от 24 июня года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон регламентирует процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения “с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации” (п. 14.2), что позволяет более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления.

В состав законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ следует отнести также федеральные законы об особых экономических зонах в Калининградской и Мурманской областях, основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, охране озера Байкал, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др.

Рассмотрим более детально вопросы правовой обеспеченности разработки федеральных программных документов, которые относятся к общефедеральному (общероссийскому), межрегиональному и региональному уровням государственного управления. В данном контексте термин “региональный” относится исключительно к уровню субъекта Российской Федерации и вопросам его взаимодействия с Российской Федерацией в целом.

Вопросы отбора проблем для программной разработки.

На общефедеральном уровне могут рассматриваться целевые программы, носящие в основном функциональный и отраслевой характер. В их числе, например, Программа Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах” (утверждена Постановлением Правительства №360 от 31 марта 1997 года), значительное число отраслевых и научно-технических программ. В большинстве из них в обязательном порядке разрабатываются вопросы проведения активной региональной экономической и социальной политики, национальной, миграционной и экологической политики, размещения производства и развития производственно-технологических связей, развития товарных рынков и др.

Вместе с тем для ряда общефедеральных программ функционального характера присущ четко выраженный территориальный аспект. В их числе Федеральная миграционная программа, программа развития курортов федерального значения, программа развития малых и средних городов России, программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и природных катастроф и др.

Разработка и реализация рассматриваемых программ обеспечивается всем государственным аппаратом Российской Федерации.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.