WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 |

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т.е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям:

во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении и, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны). В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО).

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено Бюджетным кодексом, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

– –разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

– перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

– участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

- цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;

- расходные и доходные обязательства;

- бюджетные целевые программы;

- распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам;

- меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент бюджетирования, ориентированного на результаты.

В соответствии с Концепцией, с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 19).

19. Федеральные и ведомственные целевые программы Ведомственные целевые программы Федеральные целевые программы утверждаемые аналитические Инициатор Правительство РФ, МЭРТ Субъект СБП бюджетного планирования (СБП) Характер Межотраслевой Отраслевой Отраслевой Срок реализации Не менее 3 – 5 лет До 3 лет До 3 лет Экспертиза МЭРТ, Минфин МЭРТ, Минфин В составе докладов Утверждение Правительство РФ СБП – Финансирование Бюджет БДО с возможностью БДО (без разделения) использования БПО Отражение в бюджете Одной строкой Одной строкой По видам расходов Типичные расходы Капвложения, НИОКР Текущие Текущие Экономическая Социальная эффективность Экономичность эффективност Бюджетные Прямые Конечные Расходы Ресурсы целевые результаты результаты бюджета программы Мероприятия, Материальные, процессы Бюджетные Общественный трудовые, деятельности эффект услуги финансовые и т.д.

Социальноэкономическая эффективность Рис. 21. Критерии эффективности бюджетных целевых программ Стимулами для расширения программно-целевого планирования послужат, во-первых, распределение средств бюджета планируемых обязательств только между бюджетными целевыми программами и, во-вторых, возможность финансирования программ «одно строкой». В перспективе может быть также рассмотрен вариант ежегодного сокращения на 5 – 10 % «непрограммных» расходов субъектов бюджетного планирования.

При этом потребуется существенно улучшить качество подготовки бюджетных целевых программ разных типов, внедрив на всех этапах их отбора и реализации постоянно действующую систему мониторинга и оценки в соответствии с единой системой критериев (рис. 21).

Дополнительные стимулы для министерств по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, будут поддерживаться в рамках начатого в 2004 г. эксперимента. Его суть – в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента. Таким министерствам и ведомствам оказывается дополнительная финансовая поддержка на реализацию заявленных ими планов реформ. Данный подход «конкурентного» распространения бюджетных инноваций полностью себя оправдал в рамках Фонда реформирования региональных (с 2005 г. – и муниципальных») финансов.

Переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, по-видимому, потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.

Главным элементом программного бюджета или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и оценки46 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы – возможность конкурсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или отдельных программных мероприятий в ходе их реализации.

При определении эффективности программ основной акцент должен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями общественной, бюджетной или коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте. Однако показатели метода «выгоды – затраты» не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эффективности вложений государственных средств. Также не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе – в здравоохранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.

Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении намеченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы47.

В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласованы Минфином России и Минэкономразвития России) ключевые показатели эффективности основаны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ.

В соответствии с ними оцениваются следующие три показателя: (1) экономическая эффективность – соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффективность – соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности; (3) общественно-экономическая эффективность – соотношение величины полученного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.

Для оценки эффективности программ автором работы [6] была предложена шкала направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач. Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оценивать не только результаты, но и качество самого процесса их достижения. Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также формировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.

Графа с весами того или иного направления фактически отражает важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направлений, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (табл. 20) [6].

М&Е System (Monitoring and Evaluation) – термины, принятые в международной практике.

Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для определения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) релевантности (т.е. значимости и соответствия) целей проекта потребностям государства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проекта (efficacy или effectiveness), т.е. степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) – соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения проекта или программы (т.е. выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См. : Evaluation Tools & Approaches (http:/Xwww.worklbank.org/oed/oed_approach_summary.html).

20. Направления оценки программы Вес Направления оценки направления Цели и задачи программы Цели программы 0,Задачи (компоненты) программы и сроки их решения 0,Планирование мероприятий программы Общий срок и план реализации мероприятий программы 0,Финансирование программы 0,Управление и мониторинг программы 0,Механизм управления/реализации программы 0,Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации 0,Результативность и эффективность программы 0,Результаты реализации программы на основе системы показателей и устойчивость достигнутых результатов 0,Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности (анализ затрат и выгод в денежном выражении) Итоговая оценка 1,Эти оценки эффективности программ по направлениям предложены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования48.

Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком49 и в международной практике50. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекватной оценки того или иного направления сведен к минимуму, поскольку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.

Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от 0 (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различных аспектов подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интегральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов направлений оценки в соответствии с табл. 20 [6].

Интегральная оценка = оценка направленияi ), (вес направленияi i[направления оценки].

Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Оценка практически каждого направления включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизирует риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию данного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах.

Наличие интегрального количественного показателя оценки, основанного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ранжировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реализуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для принятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптимизации этого портфеля.

При проведении такой оценки можно выявить слабо проработанные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.