WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 16 |

г) средства Фонда следует потратить на проведение реформы межбюджетных отношений, развитие бюджетного федерализма. Для этого необходимо обеспечить их поступление в региональные и местные бюджеты. Это призвано устранить несоответствие расходных и доходных полномочий разных уровней бюджетной системы, способствовать выравниванию доходов территориальных бюджетов и уменьшению горизонтального дисбаланса. По мнению автора [4], для развития депрессивных территорий целесообразно в них, а не в благополучных регионах, как это делается теперь, открывать особые экономические зоны, создавать благоприятные налоговые режимы, и тогда инновационная мысль естественным образом потянется туда, вместе со стратегическими проектами и инвестиционными ресурсами. Необходимым условием создания подобной зоны должно стать размещение на данной территории производства принципиально новых товаров и услуг;

д) средства Фонда должны быть потрачены на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в отраслях инфраструктуры. Некоторые исследователи считают, что избыточные доходы Стабилизационного фонда должны расходоваться исключительно на поддержку инновационной деятельности.

Так, по мнению М. Касьянова, конъюнктурные доходы, которые он определяет ценой отсечения нефти 20 – 25 долл. за баррель, Россия должна тратить как на финансирование текущих расходов (заработную плату, пенсии, содержание школ), так и на инвестиционные цели, главным образом, в развитие инфраструктуры – строительство магистралей, связывающих Россию с зарубежными странами, новых нефте- и газопроводов41.

По мнению Е. Ясина, Стабилизационный фонд в части, превышающей 500 млрд. р., нужно расходовать на приобретение дорогостоящего физического, химического, биологического и прочего оборудования для научных целей. Другую часть фонда, по мнению ученого, следует распределять на конкурсной основе на создание и развитие инновационных предприятий, начиная со стадии выделения грантов под инновационные проекты42.

Белоусов Д.Р. и Солнцев О.Г. активно продвигают идею создания государственных институтов развития. В России такую роль могли бы выполнять: Фонд инновационного развития, финансирующий инновационные проекты и страхующий риски по ним; Национальные технологические агентства, предназначенные для управления реализацией новых технологий;

программы развития регионов, нацеленные на создание инновационных сетей; Нефтяной инвестиционный фонд (аналогичный существующему в Омане), осуществляющий финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы и развитие экспортной инфраструктуры43.

Стабилизационный фонд призван осуществлять функцию стерилизации денежной массы. Принятие решения о том или ином направлении его расходования скажется либо на экономическом росте, либо на уровне цен в стране, или же за ее пределами (так называемый экспортируемый рост, что мы имеем сегодня, или экспортируемая инфляция). Ясно, что направление средств на внутренние инновационные проекты, при создании эффективного механизма их отбора, даст наилучший из всех возможных результатов. В то же время следует согласиться с В. May, что «современная российская институциональная система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты»44. Это Обозрение российской экономики (за период с 7 декабря по 19 декабря 2005 г.) / Центр развития. – С. 22 (http://www. dcenter. ru).

Белоусов, Д.Р. Об использовании ресурсов Стабилизационного фонда для стимулирования экономического роста / Д.Р.

Белоусов, О.Г. Солнцев // Проблемы прогнозирования. – 2005. – № 4. – С. 25.

Касьянов сказал, куда надо тратить стабилизационный фонд // Новости экономики. – 2005. – 21 окт. (http://www. newsru. com/ finance/2Ioct2005/kasjan. html).

Ясин, Е.Г. Просто так накапливать деньги – дурная затея // Финансовые известия. – 2006. – 19 мая (http://www. finiz. ra/cfin/tmpl- art/id_art-870841).

Белоусов, Д.Р. Указ. соч. / Д.Р. Белоусов, О.Г. Солнцев. – С. 24–25.

May, В. Экономическая политика в 2005 году: определение приоритетов / В. May // Вопросы экономики. – 2006. – № 2. – С. 21.

значит, что необходима радикальная институциональная реформа, осуществлению которой будет противодействовать сложившаяся в России десятилетиями практика неформального взаимодействия государства и бизнеса.

Однако есть еще один важный момент взаимосвязи Стабилизационного фонда и инфляции, который упускают современные исследователи. Это – проблема конвертации нефтедолларовых поступлений в российскую валюту. В настоящее время таким образом запускается валютный канал эмиссии, столь опасный для российской экономики. Отказ государства от обязательной продажи валютной выручки экспортеров решает лишь часть проблемы, ибо нефтедоллары продолжают функционировать на внутреннем российском рынке, способствуют укреплению рубля и падению конкурентоспособности обрабатывающего сектора, что ведет к негативным структурным сдвигам в экономике. По мнению автора [4], государству сегодня следует не отменить, а заменить механизм обязательной продажи валютной выручки на механизм ее изъятия в Стабилизационный фонд без всякой промежуточной конвертации в рубли и обратно. Именно за счет этих поступлений не только досрочно выплачивать долги Парижскому и Лондонскому клубу кредиторов, но и в перспективе создать Инвестиционный валютный банк (или корпорацию). Эта корпорация (банк) должна финансировать (давать льготные кредиты) под целевые инвестиционные проекты в иностранной валюте при условии, что кредиты расходуются исключительно на приобретение передовых зарубежных технологий, ноу-хау, материалов, при условии их композиционного применения для создания новых отечественных товаров. Очевидно, что в настоящее время абсолютная изоляция от внешнего мира и создание протекционистского режима могут только дальше отбросить страну в экономическом развитии.

Сегодня выигрывает то государство, которое умеет эффективно использовать преимущества международного разделения труда, в том числе в сфере высоких технологий. Предлагаемая схема обеспечивает эффективный для России обмен сырьевых ресурсов на то, в чем она нуждается в наибольшей степени. Она проста в применении, перекрывает валютный канал эмиссии денег и предотвращает бездумное накопление обесценивающихся долларов.

6.2. Бюджетная реформа: проблемы и перспективы Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 гг.45. Ее основные цели – оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ, внедряется программная классификация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров.

В центре реформирования общественного сектора находится система управления общественными финансами. В 2001 – 2008 гг. в ней происходил, происходит и будет происходить процесс перехода от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами» (рис. 20).

Исходное (на начало 2000-х гг.) состояние управления общественными финансами характеризовалось глубокими внутренними противоречиями.

Основными из них являются:

- формальная централизация – неформальная автономия;

- неопределенность полномочий – неопределенность ответственности;

- детальность планирования – аморфность исполнения и отчетности;

- контроль над соответствием факта плану – несоответствие плана целям и результатам;

- недостаток финансирования – избыток персонала и ресурсов;

- мягкие бюджетные ограничения – бюджетная рента.

Управление затратами Управление результатами (1991 – 2000 гг.): (с 2008 г.):

- сбалансированно - разделение сть уровней 2001 – 2008 гг.

бюджета; бюджетной системы;

- денежное - среднесрочное исполнение; планирование;

- казначейство; - бюджетирован ие по - целевое целям и результатам;

использование средств в - реорганизация соответствии бюджетных с планом; учреждений;

Рис. 20. Логика развития управления общественными финансами В настоящее время управление общественными финансами без четких правил, полномочий и ответственности характеризуется высокой централизацией. Однако на практике складывается неформальная автономия.

Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостатку бюджетной ответственности. Вся контрольная работа ориентируется на проверку соответствия отчета плану, но реально зачастую О мерах по повышению результативности бюджетных расходов : постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

неизвестно, на каком основании и с какой целью те или иные расходы вообще попали в бюджет. Все жалуются на отсутствие денег, но в то же время на всех уровнях бюджетной системы и внутри бюджетных учреждений очевиден избыток натуральных ресурсов – людских, потребляемых коммунальных услуг, помещений и т.д.

В целом вся бюджетная система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений». Это означает, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. В то же время, если в результате субъективных факторов министерства, бюджетные учреждения, органы власти попадут в финансовый кризис, то им предоставят дополнительные средства. В такой «системе» неизбежно и объективно возникает заинтересованность не в обеспечении результативности использования бюджетных средств, а в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками.

Теоретически есть два способа преодоления этих системных недостатков.

Первый способ – «наведение порядка», усиление внешнего контроля за соблюдением действующих правил и инструкций. Его результат очевиден – либо полная остановка функционирования бюджетной системы, поскольку большая часть действующих требований невыполнима или нерациональна, либо, что более вероятно, дальнейшее усиление неформальной автономии вплоть до полного исчезновения сколько-нибудь достоверной информации о реально происходящих процессах.

Второй, единственно реальный, способ – «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е.

осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Для создания полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественные финансами на трех уровнях.

Первый (макро) уровень – это разграничение бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.

Второй (мезо) уровень – разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.

Третий (микро) уровень – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.

Реформа межбюджетных отношений: основные результаты реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 Г.

Сущность проведенной в 2003 – 2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходов.

Главный ее результат – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей.

Изъятие ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений, которые жестко закрепляются на долгосрочной основе или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), запрещается. Распределение финансовой помощи будет строиться так, чтобы сохранять стимулы к наращиванию собственных ресурсов и экономии бюджетных средств. Неформализованные каналы финансовой помощи (бюджетные ссуды) ликвидируются. Появляется возможность введения принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).

Основные новации вводимой с 2005 г. системы межбюджетных отношений состоят в следующем:

1. В соответствии с реформой местного самоуправления вводятся два уровня (типа) местных бюджетов, т.е. бюджетная система Российской Федерации становится четырехуровневой.

Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах Российской Федерации с середины 1990-х гг. уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15-ти местные бюджеты имеются на уровне поселений, дополняемые государственными районными бюджетами. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими реально занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует.

2. Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств (табл. 16).

16. Схемы разграничения расходных обязательств Полномочия по:

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.