WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |

Если более конкретно, то гордость госслужащих фактом работы на госслужбе, а не в бизнесе, нивелируется в свя зи с тем, что этика государственных учреждений прони кается коммерческими принципами, в результате чего госслужащие больше напоминают бизнесменов, ориенти рованных на получение прибыли, чем ориентированных на общественную пользу госслужащих. Вероятно, и сами госслужащие не в восторге от собственного бизнес имид жа. Действительно, воздействие негативного образа гос службы на этику госслужащих было отмечено в таких индустриально развитых странах, как Австралия, Кана да, Япония, Великобритания и США. В этих случаях кро ме финансовых побуждений существенным источником внутренней мотивации был бизнес имидж госслужбы или идентичность, которые ныне поставлены перед вызо вом. Однако поддержание на должном уровне этики гос служащих является еще более насущной задачей в разви вающихся странах, в которых даже финансовая мотива ция в госсекторе чрезвычайно низка. Таким образом, ка кова бы ни была мотивация госслужащих – нахождение на престижном с их точки зрения поприще или осознание смысла и пользы деятельности, связанной с служением общественной пользе – эта мотивация подвергается нега тивному воздействию в связи с инкорпорированием ры ночных ценностей и норм бизнеса в сферу госслужбы13.

Таким образом, говоря об итогах реформ госуправле ния, нельзя обойти тот факт, что осуществление этих ре Подробнее см.: Гаман Голутвина О. Этика государственной службы и реформы // Полис. 2000. № 6.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления форм сопровождалось и рядом издержек. В этой связи ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Бан ка, которые готовили материалы для Комиссии Прави тельства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представ ляют сдержанную оценку результатов реформ в различ ных странах, отмечая неоднозначность большинства из достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям. «Несомненно, суще ствует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе минис терств и других организаций в каждом конкретном слу чае. Однако данных об общем влиянии реформ очень ма ло…Точные данные о фактических результатах достигну тых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблю дается расхождение мнений о результатах программ ре форм»14.

*** Каковы результаты усилий по реализации АР в совре менной РФ Известно, что реформа идет непросто; в тече ние двух лет сменилось четыре руководителя этого нап равления (Б. Алешин, Д. Козак, А. Жуков, С. Нарыш кин). Число федеральных структур вновь возросло (те перь их количество составляет 83). Де факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руково дителей федеральных структур; согласно распоряжению М. Фрадкова частично было восстановлено число замес тителей министров; возросло число вице премьеров. Ак тивизировалась деятельность комиссии по реформе го суправления при Президенте РФ, которую с апреля г. возглавил С.Собянин. Однако неофициальной оценкой Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управле ния. Международный опыт. М., 2003. С. 74–75. См. также С. 36, 40, 47, 78, 82–83, 92.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № остается констатация неудовлетворительных итогов предпринятых усилий в сфере АР. По истечении более двух лет после начала активной фазы реформы практи чески общепризнанной стала констатация неудачи ре формы. Так, ректор ГУ ВШЭ, член правительственной Комиссии по реализации АР Я.Кузьминов отмечает:

«Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и ло гичное, что можно сделать, – вернуться в старое состоя ние… И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в ту пик»15.

Среди причин неудач реформы Кузьминов называет недостаточное финансирование АР и отсутствие единой команды в ее реализации; слабость согласия в политичес кой элите и недостаток политической воли в осуществле нии АР. Значение этих факторов очевидно. Однако дан ный перечень не представляется исчерпывающим. На наш взгляд, одной из наиболее существенных причин не удач стала недостаточная концептуальная проработанность модели АР применительно к условиям России, и в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была скорее усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпри нята попытка реализации несомненно обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребован ность этой модели.

Это касается основных параметров системы госуправ ления в современной РФ.

С сожалением приходится констатировать, что совре менный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствует широко распро Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной рефор мы // Независимая газета. 4, 7. 04. 2006.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления страненная практика клиентелизма, закрытости и неп розрачности; неудовлетворительное качество исполни тельской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Несмотря на живучесть мифа об избыточной числен ности российской бюрократии в исторической и совре менной России, численность аппарата управления в сов ременной РФ по отношению к населению сегодня отстает в сопоставлении со стандартами развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия численно представляла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, чис ленность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми страна ми Европы была незначительной вплоть до второй поло вины ХХ века16. Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее тер ритории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в середине XIX в. численность российского чиновничества в 3–4 раза уступала по численности аналогичным структурам стран Западной Европы. XIX в. отмечен процессом чрезвычайно быстрого роста численности прави тельственного аппарата Российской империи. В течение первой поло вины XIX в. за 50 лет (1796–1847 гг.) число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив более 60 тыс. человек, имевших чины всех классов. В дальнейшем численность правительственного аппара та росла еще быстрее: в течение следующих 14 лет (к 1857 г.) она уве личилась почти на 50% и составила более 90 тыс. чел. Таким образом, за 60 лет – в период с 1796 по 1857 гг. – численность бюрократическо го аппарата возросла почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза, то очевидно, что государ ственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих темпах роста правительственного аппарата соотноше ние его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № составляла 663 тыс. человек; в 2002 г. – 1,259 тыс. чел.

без учета военных, аппарата МВД и спецведомств17.

Однако исследования специалистов ГУ ВШЭ показы вают, что аппарат не так уж раздут. Самый большой при рост численности был достигнут в 1995 г. – 6%, а в целом с 1994 г. по 2001 г. число аппаратчиков всех ветвей влас ти на 16%. Эксперты считают это нормальным, посколь ку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от чел. в Ингушении до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в та ких странах как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция18.

Так, в России в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 че ловек; в 1851 г. – один чиновник на 929 человек; в 1903 г. – один чи новник на 33 человека. В середине XIX в. в России на 10 тыс. чел. на селения приходилось 12–13 чиновников, что в 3–4 раза ниже анало гичных показателей в странах Западной Европы. К началу ХХ в. соот ношение численности управленческого аппарата и численности насе ления составляло лишь треть такового во Франции и половину – в Гер мании, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновниче ства в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. чел., а вместе с канцелярскими служителями – не менее 500 тыс. чел.

Подробнее см.: Гаман Голутвина О. Бюрократия Российской им перии: вехи эволюции. М., 1997. С. 17.

Административная реформа буксует // Парламентская газета.

25. 08. 2005.

Государственная служба современной России: Проблемы рефор мирования и эффективного функционирования. Ростов на Дону, 2003. С. 19 20. В Голландии (территория которой равна по площади Московской области) на 35 тысяч фермеров приходится 10 тысяч смотрудников Министрества сельского хозяйства. В США числен ность Минсельхоза на федеральном уровне и уровне штатов – 110 ты сяч человек. В РФ штат Минсельхоза – 400 человек, вместе с аген ством – 1000 человек.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достиг нув 1,462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн.

При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная числен ность бюрократов характерна для развивающихся стран.

По данным Всемирного банка, доля чиновников в населе нии Бразилии составляет 1,5%, Чили – 1%, Китая – 1,6%, Польши – 0,7%. В развитых странах в госаппара те занято гораздо больше: в Германии – 6,1% населения, США – 6,8%, Швеции –11,7%19.

Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, чис ленность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродук тивной мерой, учитывая их относительно малую числен ность»20.

• Не в последнюю очередь, неэффективность управлен ческого аппарата определена недостаточным финанси рованием управленческого аппарата21. Относительно фи Коммерсант. 16 мая 2006 г.

Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ.соч. С. 107. Я. Кузьминов признает, что в итоге Прямо скажем, неудачной реформы 2004 г.» ( ) и осуществленного в ее рамках сокращения аппарата, на каждого за местителя министра в МЭРТ в день приходится до 800 документов в день. Такое количество не сможет обработать даже департамент чис ленностью в 25 человек, что означаетчто чиновники вынуждены под писывать документы, не читая» ( (Я. Кузьминов «Чиновникам повы сили зарплату недостаточно» // Известия. № 57 от 7 апреля 2005 г.).

Кстати, эта ситуация близка той, что существовала и в Российс кой империи: удовлетворительный уровень оплата управленческих функций был достигнут только во второй половине XIX в., несмотря на предпринимавшиеся усилия в этом направлении не протяжении Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № нансирование госаппарата эксперты отмечают несис темность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона – министров, руководителей депар таментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть22, тог да как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5–3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Госу дарство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке»23.

• Приходится констатировать, что в пососоветские го ды не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

• С неменьшим сожалением приходится констатиро вать низкую эффективность институтов гражданского общества в стране, не в последнюю очередь обуслов ленную недостаточным ресурсным обеспечением са модеятельной инициативы, и как следствие, чрева тую ограниченностью возможностей самодеятельных организаций взять на себя выполнение значимых функций государства. Зачастую функции гражданс кого общества узурпируются структурами симуляк рами (например, организованной преступностью).

Один из руководителей Министерства культуры приз навался, что министерство выходило к саморегулиру юмым организациям в сфере культуры с предложени ем принять на себя часть функций, ранее выполняе мых министерством культуры. Однако к удивлению XVI–XIX вв. Подробнее см.: Гаман Голутвина О. Бюрократия Рос сийской империи: вехи эволюции. М., 1997.

Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом // Время новостей. 05.07.2005.

Кузьминов Я. Независимая газета. 7 апреля 2006 г. ; См. также :«Чиновникам повысили зарплату недостаточно». Интервью Я. Кузь минова // Известия. 7.04.2005.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления Минкульта, никакой инициативы и реального пред ложения с их стороны не последовало. «Скорее всего, из за неготовности принять на себя дополнительную ответственность»24.

Действительно, в отличие от развитых стран, инсти туты гражданского общества в России слабы и малоэф фективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально нор мативное (легитимность институтов и процедур гражда нского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспече ния ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означа ет отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подоб ной деятельности, ибо иного пути обретения эффектив ности не существует. Однако признание слабости инсти тутов гражданского общества и их ресурсной базы опре деляет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объ еме российское государство может делегировать самодея тельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом корруппированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.