WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара Научные труды № 147Р С. Синельников-Мурылев, С. Дробышевский, В. Назаров, И. Соколов Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой устойчивости бюджетной системы страны Москва Институт Гайдара 2010 УДК [336.143:338.124.4](470+571)(066)"2008/2009" ББK 65.261.3(2Рос)-18я54+65.9(2Рос)-933я54 Э15 Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой устойчивости бюджетной системы страны / С. Синельни ков-Мурылев [и др.]. – М. : Ин-т Гайдара, 2010. – 72 с. : ил. – (Науч ные труды / Ин-т эконом. политики им. Е. Т. Гайдара; № 147P). – ISBN 978-5-93255-300-8.

I. Синельников-Мурылев, Сергей Германович.

Агентство CIP РГБ В работе анализируется адаптация бюджетной политики в Российской Федерации к условиям кризиса в 2008–2009 гг. Анализ основных параметров и направлений антикризисных бюджетных мер позволяет оценить их относительную эффективность и проследить их влияние на бюджетную политику в 2011–2013 гг. Отдельный раздел работы посвящен рассмотрению возможных сценариев развития экономики России в ближайшие три года и рекомендациям по совершенствованию бюджетной системы, направленным на снижение рисков, связанных с разбалансировкой бюджета.

S. Sinelnikov-Murylev, S. Drobyshevsky, V. Nazarov, and I. Sokolov Budget Policy Evolution in Russia in 2000s: searching for the budget system financial stability This comprehensive analysis of the Russian budget policy adjustment to the 2008–2009 global crisis. The analysis of main parameters and directions of anticrisis budgetary measures offers insights into their relative efficiency and monitor their impact on the budget policy in 2011–2013. Separate chapter deals with feasible scenario of Russia’s economy development over next three years and proposals on improvement of the budgetary system aimed at reducing risks connected with budget imbalance.

JEL Classification: H12, H61, H62, H68.

УДК [336.143:338.124.4](470+571)(066)"2008/2009" ББК 65.261.3(2Рос)-18я54+65.9(2Рос)-933яISBN 978-5-93255-300-8 © Институт Гайдара, Содержание 1. Докризисный этап бюджетного реформирования.................1.1. Основные характеристики бюджетной системы РФ в 1999–2008 гг...........................................................1.2. Основные события в сфере бюджетной политики в докризисный период................................................2. Особенности бюджетной политики в 2009 г..........................2.1. Динамика бюджетных доходов и расходов........................2.2. Анализ антикризисных мер в России и их бюджетных последствий.....................................................3. Бюджетная политика на этапе выхода из кризиса........................................................................................4. Среднесрочные сценарии социально- экономического развития российской федерации...................4.1. Ключевые тенденции и возможные сценарии развития мировой экономики......................................................4.2. Основные сценарии развития российской экономики.................................................................5. Основные шаги по совершенствованию бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу.......................................................5.1. Вызовы и возможные направления государственной политики в области доходов бюджета..........................................................................5.2. Вызовы и возможные направления государственной политики в области расходов бюджета........................................................................1. Докризисный этап бюджетного реформирования 1.1. Основные характеристики бюджетной системы РФ в 1999–2008 гг.

Мировой кризис 2008–2009 гг., обострение долговых проблем в Греции, Испании, Ирландии и Португалии в 2010 г. заставили правительство Российской Федерации по-новому взглянуть на политику безответственного наращивания государственных расходов и обязательств. Так, тенденция к сдерживанию бюджетных расходов хорошо прослеживается при разработке проекта федерального бюджета на 2011–2013 гг., который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В основу бюджетных проектировок на предстоящую трехлетку было положено обеспечение стабильности бюджетной системы за счет сокращения бюджетного дефицита при выполнении ряда ранее принятых обязательств и содействии инновационному развитию российской экономики.

Однако приходится признать, что бюджетная система страны попрежнему остается в состоянии неустойчивого равновесия, сильно зависящего от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. При этом, даже несмотря на указанное сокращение расходов в долях ВВП, их объемы остаются на высоком уровне, заметно превышающем уровень в целом благополучного 2008 г., а с 2013 г. запланирован рост государственных расходов и в долях ВВП. В подобных обстоятельствах следует заранее учитывать объективную угрозу бюджетного кризиса, для предотвращения которого обеспечение сбалансированности финансовой системы страны в долгосрочной перспективе должно стать неотъемлемым условием формирования современной бюджетной политики. В противном случае Россия при неожиданном изменении внешних условий вполне может повторить свой же горький опыт 1998 г.

Основной причиной, обусловившей произошедший в 1998 г. финансовый кризис, была неспособность ни одного правительства России на протяжении всех лет после распада СССР обеспечить принятие и, главное, исполнение реалистичного бюджета: превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступлений делало необходимым эмиссионное финансирование дефицита (до 1995 г.) и наращивание заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках, что создало уязвимость национальной экономики по отношению к внутренним и внешним шокам.

Ключевым условием балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их значительное сокращение.

Осознавая все политические и социальные последствия подобного решения, правительство предпринимало точечные попытки наведения порядка в расходовании средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С. Кириенко в июне–июле 1998 г. была даже разработана и одобрена специальная программа в этой области1. Однако принятые в этом направлении меры, по существу, носили характер упорядочивания отдельных расходов и представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была гораздо более сложной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых было невозможно без опасного наращивания государственного долга, а также провести серьезные реформы системы финансирования расходов бюджета. Это сделано не было, и, как результат нерешительности правительства в вопросе вынужденного секвестирования расходных обязательств, произошел финансовый кризис и фактический коллапс бюджетной системы страны.

Последующие годы – вплоть до 2008 г. – прошли при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре, что позволило заметно улучшить ситуацию с доходами в бюджетной сфере и сводить бюджеты с существенным профицитом (см. табл. 1).

На фоне устойчивого роста доходной части бюджета расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться лишь до 2002 г. включительно, после чего последовало их сокращение на 4–п.п. ВВП. Такая коррекция курса проводимой бюджетной политики была вызвана двумя причинами.

Постановление Правительства № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов», принятое 17 июня 1998 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 26 мая 1998 г. № 597 «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов», было нацелено на сокращение неэффективных социальных льгот, государственных инвестиций, дотаций в отдельные отрасли. По расчетам разработчиков соответствующей программы, ее осуществление должно было привести к снижению расходов бюджета на 41,9 млрд руб. (1,6% ВВП). На решение той же задачи были направлены Постановление Правительства от 12 мая 1998 г. № 438 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины», Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 970-р и др.

Таблица Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 1999–2008 гг., % ВВП 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Федеральный бюджет Доходы 12,7 15,5 17,8 20,3 19,5 20,1 23,7 23,3 23,4 22,Расходы 14,0 14,2 14,8 18,9 17,8 15,8 16,3 15,9 18,0 18,Дефицит (–) /Профицит (+) –1,3 1,3 3,0 1,4 1,7 4,3 7,4 7,4 5,4 4,Консолидированные бюджеты субъектов РФ Доходы 13,4 14,1 14,5 15,1 14,6 14,1 13,9 14,1 14,6 15,Расходы 13,3 13,4 14,5 15,5 14,9 13,9 13,6 13,6 14,4 15,Дефицит (–) /Профицит (+) 0,1 0,7 0,0 –0,4 –0,3 0,2 0,3 0,5 0,2 –0,Бюджет расширенного правительства Доходы 33,8 38,3 38,4 37,8 37,1 37,5 39,7 39,6 39,8 38,Расходы 35,3 34,3 35,2 36,3 36,0 32,9 31,6 31,2 33,8 33,Дефицит (–) –1,5 4,0 3,2 1,5 1,1 4,6 8,1 8,4 6,0 4,/Профицит (+) Справочно:

объем государственного долга РФ (по состоянию на конец года) – всего 95,4* 57,2* 43,4* 42,1 31,7 23,2 14,3 9,1 7,2 6,в том числе:

внутренний долг 12,0 7,6 6,0 6,3 5,2 4,6 4,1 4,0 3,9 3,внешний долг 83,4* 49,6* 37,4* 35,8 26,5 18,6 10,2 5,1 3,3 2,* По данным Банка России.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

Во-первых, дальнейшее наращивание бюджетных расходов шло вразрез с задачей обеспечения финансовой стабильности в стране посредством сдерживания инфляционных процессов. Задачи поддержания макроэкономической стабильности и дальнейшего дерегулирования экономических отношений в рамках административной реформы не могли быть реализованы в условиях проводимой ранее бюджетной политики. Для снижения инфляции до 4–5,5% в год при сохранении стабильности и предсказуемости курса рубля необходимо было в среднесрочной перспективе проводить взвешенную бюджетную политику, обеспечивая сдерживание роста расходов федерального бюджета (не превышая уровень 16,5–17% ВВП) и сочетая ее с ограничением темпов роста контролируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки, жилищно-коммунальные услуги (в пределах 5–8% в год).

Во-вторых, накопленный за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств, часто заведомо невыполнимых или неадекватно отражавших существующие социально-экономические и демографические реалии, также нуждался в инвентаризации и сокращении, что и проявилось в ужесточении требований к выделению бюджетных средств, во внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и в попытке оптимизации сети бюджетных учреждений.

Основное снижение расходов произошло в 2004 г. – доля расходов федерального бюджета в ВВП по отношению к 2003 г. уменьшилась на 2 п.п. Данное снижение было связано с тем, что решения о проведении консервативной бюджетной политики (в том числе создание в 2004 г.

Стабилизационного фонда) совпали с резким и во многом неожиданным улучшением внешнеэкономической конъюнктуры.

Таблица Фактические и прогнозные значения, характеризующие федеральный бюджет в 1998–2009 гг.

Доля расходов Цена за барРасходы федеВВП, в текущих федерального рель нефти рального бюдже- Инфляция, % ценах, млрд руб. бюджета, % марки Urals, та, млрд руб.

ВВП долл.

прогноз факт прогноз факт прогноз факт прогноз факт прогноз факт 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1998 2 840 2 629,6 499,9 379,4 17,6 14,4 5,7 84,4 16,0 17,1999 4 000 4 823,2 575,0 677,2 14,4 14,0 30 36,5 12,0 20,2000 5 350 7 305,6 855,0 1 034,9 16,0 14,2 18 20,2 16,4 27,2001 7 750 8 943,6 1 193,4 1 324,1 15,4 14,8 12 18,6 21,2 24,Продолжение таблицы 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2002 10 950 10 830,5 1 947,3 2 046,0 17,8 18,9 12 15,1 23,5 23,2003 13 050 13 243,2 2 345,6 2 354,9 18,0 17,8 10–12 12 21,5 27,2004 15 300 17 048,1 2 659,4 2 695,6 17,4 15,8 10 11,7 22,0 34,2005 18 720 21 625,4 3 047,9 3 514,3 16,3 16,3 7,5–8,5 10,9 28,0 50,2006 24 380 26 903,5 4 270,1 4 281,3 17,5 15,9 7–8,5 9 40,0 61,2007 31 220 33 258,1 5 463,4 5 983,0 17,5 18,0 6,5–8,0 11,9 61,0 68,2008 35 000 41 444,7 6 570,2 7 566,6 18,8 18,3 7 13,3 53,0 89,2009 51 475 39 063,6 9 024,6 9 636,8 17,5 24,7 8,5 8,8 95,0 59,Источник: Министерство финансов РФ, Федеральная служба государственной статистики.

Из представленных в табл. 2 данных видно, что доходы федерального бюджета в 2004 г. были рассчитаны исходя из показателей макроэкономического прогноза, базирующихся на среднегодовой цене на нефть марки Urals за последние 10 лет (1994–2004 гг.) – 22 долл./барр. А расходы федерального бюджета были определены исходя из цены на нефть в 20 долл./барр. В действительности цена на нефть в 2004 г. достигла своего максимума за 30 лет и составила в среднем за год 34,2 долл./барр. В результате произошло значительное пополнение созданного 1 января 2004 г. Стабилизационного фонда. По итогам 2004 г.

объем фонда составил 522,3 млрд руб. (или 3,1% ВВП).

Другим важным фактором, обусловившим снижение расходов в долях ВВП, стал заниженный прогноз инфляции, которая первоначально планировалась на уровне 10%. Однако фактически ее уровень составил 11,7%. В результате расходы сократились и в реальном выражении, и как доля ВВП.

Стоит отметить, что занижение прогноза цены на нефть и инфляции помогало сдерживать рост бюджетных расходов в долях ВВП практически в течение всего периода 1999–2008 гг. Однако начиная с 2007 г. изза аномально высоких цен на нефть и смягчения бюджетной политики сдерживающий эффект от применения консервативных макроэкономических прогнозов не смог предотвратить рост расходов федерального бюджета в процентах к ВВП.

Ослабление бюджетной политики началось с 2007 г., что было связано с принятием дополнительных социальных обязательств государства перед населением, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов, а также с утверждением новых инвестицион ных программ в связи с проведением президентских выборов. Фактически 2007 г. стал началом очередного этапа мягкой бюджетной политики в стране, когда рост расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ опережал динамику увеличения доходной базы, в результате чего впервые за последние пять лет произошло сокращение размера профицита бюджета расширенного правительства, несмотря на благоприятную внутреннюю и внешнюю конъюнктуру.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.