WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 ||

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С.

280.

Заметим, что нормы этих законов, регулирующие вопросы собственно разграничения компетенции, отличаются крайне низким качеством. Возьмем в качестве примера Федеральный закон «Об образовании». Статья 28 Закона относит к компетенции Федерации среди прочего формирование и осуществление федеральной политики в области образования, а также правовое регулирование складывающихся в данной сфере общественных отношений, а ст. 29 Закона относит к ведению субъектов Федерации определение и осуществление политики в области образования, а также законодательство субъектов РФ в данной сфере. Очевидно, что подобная юридическая техника мало что прибавляет в практической плоскости разграничения компетенции.

Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей.164 В этой связи возникает необходимость решения вопроса о степени федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Кроме того, некоторые законы разграничивают предметы ведения, некоторые – полномочия. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления.165 Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетенции сам федеральный закон не приводит.

Предлагаются различные пути совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений (в том числе и разграничения предметов ведения и полномочий).166 Еще в октябре 2001 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания, посвященные структуре проекта федерального закона о развитии федеративных отношений в Российской Федерации. Представленную на слушаниях структуру проекта сложно было рассматривать в качестве законодательного акта: она дублировала уже существующую правовую базу федеративных отношений, практически не предлагая законодательных новелл. Сами же слушания показали, что представленный документ – скорее проект концепции развития федеративных отношений, а не законодательного акта. В связи с этим можно вспомнить попытки создания так называемого Федеративного кодекса. Очевидно, что идея создания подобного Кодекса сегодня не имеет перспектив, какой бы всеобъемлющий характер ни придавался его положениям. В лучшем случае Кодекс сможет продублировать нормы действующей Конституции РФ, а также упомянутых федеральных законов, и лишь при условии, что он не будет замахиваться на глобальное разграничение компетенции в рамках ст. 72 Конституции РФ.

Есть и другие попытки совершенствования не только самого федерального законодательства, но и законодательного процесса в рассматриваемой сфере. Речь в данном случае идет о Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, подготовленной рабочей группой Государственного совета под руководством М.Ш. Шаймиева. Концепция содержит новации законодательного процесса на федеральном уровне. В пункте 3.4 Концепции предусмотрена процедура принятия федерального закона по предметам совместного ведения, включающая получение предварительного согласия более половины субъектов РФ, что неоправданно усложнит законодательный процесс и будет препятствовать совершенствованию механизмов разграничения компетенции. Еще более сомнительна необходимость введения специальной процедуры голосования в Федеральном Собрании по законопроектам, затрагивающим национальные интересы, которая подразумевает: в Совете Федерации – «принцип консенсуса», т.е. отдельный подсчет голосов членов палаты от республик (автономных образований) и прочих членов палаты, а также право «отлагательного вето» любого сенатора от республики (автономии); в Государст Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 50.

Градостроительный кодекс РФ № 73-ФЗ от 7.05.1998 (с изменениями от 30.12.2001, 10.01.2003) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 19. Ст. 2069, Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 167.

Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 54.

венной Думе – принятие законопроектов большинством в четыре пятых голосов от общего числа депутатов.

Внедрить эти начинания в правовую практику предлагалось «по инициативе Президента России на основе политического согласия палат Федерального Собрания в виде обычая».167 При этом, однако, игнорируются нормы Конституции РФ, регулирующие законодательный процесс, что абсолютно недопустимо. Эти предложения неприемлемы и по сути, ибо члены Совета Федерации представляют не этносы, проживающие в субъектах РФ, а все их население. Подобные предложения косвенно способствуют укоренению практики неравноправия субъектов РФ путем закрепления неравноправия их представителей в верхней палате российского парламента. Сверх того, Концепция предлагает ввести институт распространения действия «наиболее удачных» законов субъектов РФ в федеральном масштабе посредством принятия Федеральным Собранием «специального закона» (п. 3.5), что не предусмотрено действующей Конституцией РФ.

Вообще, говорить о совершенствовании федерального законодательства, так или иначе затрагивающего сферу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, можно с большой долей условности, ибо законодательство это в настоящее время огромно: оно включает в себя не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, решения Конституционного Суда РФ, договоры и соглашения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и характеризуется пробельностью и противоречивостью норм, туманностью и дублированием отдельных положений.

Глигич-Золотарева М.В. считает, что нормальная работа по совершенствованию массива федерального законодательства возможна только после создания полноценного Свода законов Российской Федерации, включающего в себя все нормативные правовые акты на федеральном уровне (известно, что работа по созданию Свода законов идет с переменным успехом уже не первый год, но завершения ее пока не ожидается).В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения, как известно, вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов (например, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ).

Практику такого делегирования полномочий необходимо расширять. В противном случае Российская Федерация, активно в последнее время настаивающая на федеральной принадлежности множества полномочий, осуществляемых до этого субъектами Федерации, может оказаться и уже оказывается «собакой на сене». Тем более что делегируемые полномочия в любой момент Федерация вправе при необходимости возвратить себе. Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться простым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегированных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения.

Без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Федерации выгодно расширять делегирование собственных полномочий на местах. В федеральных актах следует исчерпывающе устанавливать данные полномочия и механизм их осуществления субъектами Федерации.

Барциц И.Н., анализируя проблемы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий по «вертикали» в Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости перехода к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов:

Глигич-Золотарева. Указ. соч. С. 48.

Глигич-Золотарева. Указ. соч. С. 48.

• предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;

• предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно РФ и субъекты Федерации;

• предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;

• предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

• предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.На наш взгляд, на данный момент это усложнит развитие отношений в сфере разграничения власти по «вертикали». Конечно, действующая схема разграничения имеет ряд недостатков. Однако напомним, что и в других федеративных государствах нет идеально действующей схемы разграничения, каждой схеме присущи определенные проблемы, решение которых по большому счету зависит от федеральных и региональных властей.

На основании вышеизложенного можно предложить следующие рекомендации для усовершенствования системы разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали:

1 В статьи 71 и 72 Конституции РФ внести соответствующие изменения, в соответствии с которыми данные статьи будут трактоваться однозначно (исключить дублирование некоторых пунктов, устранить противоречии с другими статьями Конституции РФ).

2 В статье 73 Конституции РФ закрепить хотя бы минимум предметов исключительного ведения субъектов РФ. Выделение данных предметов возможно только с учетом анализа законодательства субъектов. В статье 73 также следует закрепить основание отнесения вновь возникающих предметов ведения к ведению Федерации, совместному ведению и ведению субъектов РФ.

3 Принципы разграничения предметов ведения и полномочий необходимо закрепить в федеральном законе № 184-ФЗ от 6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4 Действующие федеральные законы следует привести в соответствие с положением п. 4 ст. 26.вышеупомянутого закона, согласно которому федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

5 Необходимо ужесточить правовую регламентацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления ими собственных полномочий.

6 Должен быть решен вопрос о пределах федерального регулирования по предметам совместного ведения.

7 Следует определить статус договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации «о сотрудничестве», «о взаимодействии» и т.д., на подписание которых часто настаивают федеральные органы исполнительной власти. Все соглашения о передаче осуществления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с законодательством РФ.

8 Прекратить практику исполнения полномочий федеральных органов за счет средств региональных бюджетов.

Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство. 2001. № 6. С. 22.

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.