WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 |

По мнению авторов законодательной теории, основным поведенческим мотивом парламентской деятельности депутатов является их переизбрание на повторный срок. Поэтому они всячески лоббируют все программы и проекты, намечаемые к реализации в регионах, в которых расположены их избирательные округа. В первую очередь это относится к проектам с концентрированными доходами, (например, проект сооружения крупного машиностроительного предприятия национального значения в какомлибо регионе, средства на реализацию которого будут привлекаться из различных источников на всей территории страны, включая федеральные налоги, а основная часть полученной прибыли – оставаться в регионе базирования). При этом депутаты в большинстве случаев поддерживают даже такие проекты, затраты на осуществление которых заведомо превышают предполагаемые доходы. Основной путь к переизбранию депутатов, как считают разработчики теории, заключается именно в поддержке проектов подобного рода, а также в «выбивании» федеральных субсидий для регионов.

Свое название данная теория получила еще и потому, что в ее рамках делается допущение о том, что национальная политика формируется на основе политических пристрастий тех, кто разрабатывает и принимает законы данной страны (депутаты Конгресса в США, Государственной Думы в России и т.д.).

По сравнению с функциональной теорией в законодательном направлении федерализма органам исполнительной власти придается существенно меньшее значение.

В середине XX века сформировалась теория «глобального Федерализма», идейной основой которой стал Манифест Вентотена (1941 г.) Эта теория обосновывает необходимость создания мирового сообщества государств, что предполагает создание «всемирного правительства». Федералисты – глобалисты предлагают действовать на основе гражданских инициатив в обход официальных государственных органов.

3.7 ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали в Российской Федерации представляет собой сложный вопрос, порождающий различные проблемы. От того, каким образом решаются данные проблемы, зависит и развитие федеративных отношений в целом.

Рассмотрим основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и правовому регулированию разграничения.

Первый предполагает буквальное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).

Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст. 76 и другими статьями Конституции РФ, а также с ее Разделом вторым «Заключительные и переходные положения». В его основе – понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции РФ содержит материальную норму, устанавливающую:

• перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения (сама Конституция Российской Федерации и договоры);

• иерархию правовых актов (верховенство Конституции РФ и федеральных законов);

• что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами – прерогатива Конституции РФ (ст. 71, 72 и 73).

Данный подход можно условно назвать «компетенционным». В качестве примера действия «компетенционного» подхода Д. Козак рассматривает схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Известно, что полномочия по ст. 71 Конституции РФ возможно разграничить как «по горизонтали», так и «по вертикали». «По горизонтали» полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция 1993 года наделяет полномочием первичного регулирования предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации.

Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания образом – это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание РФ полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.

Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.

Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент РФ, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции.

«По вертикали» полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Требует законодательного прояснения соотношение категорий «общие принципы» (федеральное ведение) и «детальное правовое регулирование» (ведение субъектов Федерации), а также право субъектов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения. Пока же федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое. Это ярко видно на примере федеральных кодексов, принятых в сфере совместного ведения (Семейный, Земельный и др.).

В настоящее время не определены и законодательно не закреплены принципы разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали. Черепанов В.А. ставит под сомнение саму возможность принятия федерального закона, устанавливающего непосредственно принципы разграничении предметов ведения и полномочий по «вертикали». По его мнению, «право определять принципы и порядок разграничения федеральному закону не предоставлено. В ст. 72 Конституции подобная возможность не предусмотрена. Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения могут быть нормативно урегулированы либо Конституцией, либо федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию».Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст. 71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основаниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие – по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи – по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах (например, п. «о» ст. 71). По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов. Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст. 71 и 72 Конституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Поэтому необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования.

Возникают определенные трудности и при толковании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

Перечень ст. 71 Конституции 1993 года определяется как закрытый. Следовательно, расширительному толкованию он не подлежит. Однако этот принцип не выдержан до конца: некоторые вопросы одновременно отнесены и к ведению Федерации, и к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Например, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции) включены в перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Также противоречия можно обнаружить и при сопоставлении статей, непосредственно определяющих предметы ведения, с формулировками других статей. Так, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 Конституции предусматривает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Фактически это означает, что территория Федерации является предметом совместного ведения. Пункт «б» ч. 1 ст. 71 Конституции также относит к ведению РФ федеративное устройство России, что расходится со ст. 136 Конституции, устанавливающей, что поправки к главе 3 «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации. Также стаЧерепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 63.

тус субъекта Федерации (согласно п. 5 ст. 66 Конституции) может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта.

По мнению К.Е. Колибаба ст. 71 Конституции РФ толкуется расширительно вследствие того, что «некоторые ее пункты (п. «е», «ж», «з» и др.) сформулированы весьма широко, каждый охватывает большой круг вопросов, в том числе такие, участие в решении которых при определенных условиях представляет значительный интерес для субъектов Федерации. Поэтому такие вопросы обособляются в качестве предметов совместного ведения»162.

Следует отметить, что в ст. 72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. К предметам совместного ведения относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами – п.

«в»; разграничение государственной собственности (в том числе и земельной) – п. «г»; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории – п. «д»; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды – п. «к». Наличие нескольких пунктов по упомянутым проблемам не облегчает задачу разграничения полномочий по указанным предметам совместного ведения. А из сопоставления пунктов «в», «г», «д» с пунктом «к» можно, в принципе, прийти к выводу, что вопросы, содержащиеся в пунктах «в», «г» и «д» решаются вне рамок правового регулирования, обозначенных в пункте «к».

Следует отметить, что правило остаточной компетенции субъектов, закрепленное в ст. 73 Конституции РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительной и совместной с субъектами компетенции. С другой стороны, при буквальном толковании связки ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст. 71 и 72 даны как закрытые, а все остальные вопросы государственной деятельности в силу ст. 73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общегосударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяготения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить законодательно.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ. С этой точкой зрения сложно согласиться. Во-первых, не совсем понятно, как в одном законе можно разграничить полномочия в сфере, например, обеспечения законности и правопорядка (п.

«б» ст. 72 Конституции РФ), охраны памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ст. 72), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (п. «ж» ст. 72), установления общих принципов налогообложения (п.

«и» ст. 72), а также административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (п. «к» ст. 72) – этим вопросам в настоящее время посвящена львиная доля федерального законодательства.

Во-вторых, по каждому пункту ст. 72 Конституции РФ уже приняты федеральные законы (по приблизительным подсчетам, их около трехсот).

Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 6.

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.