WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 32 |

2 Некоторые страны используют для учета доходов и расходов бюджета метод начисления. Так, Австралия перешла на метод начисления начиная с бюджета 1999–2000 гг., в частности, для учета налоговых доходов используется так называемый метод налоговых обязательств (Tax Liability Method – TLM), согласно которому налоговые доходы признаются в момент их отражения налогоплательщиком (или налоговым органом) в качестве налоговых обязательств (См.: Tax Expenditures Statement 2008. Commonwealth of Australia, 2009. P.

23–24). Вместе с тем, как будет показано ниже (см. подраздел 2.3.1), для оценок налоговых расходов, предполагающих отсрочку налоговых обязательств до некоторого периода в будущем, Австралия использует подход, соответствующий кассовому методу учета.

3 В частности, подход, соответствующий кассовому методу учета, использует Канада (см.: Tax Expenditures: Notes to the Estimates/ Projections. Canada Department of Finance, 2004. P. 19). Подробнее о методах оценки налоговых расходов, используемых зарубежными странами, см. раздел 2.3.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

Следующая проблема касается интерпретации полученных оценок статей налоговых расходов. Так, потери доходов от каждой статьи налоговых расходов оцениваются отдельно1. Это означает, что изменение доходов бюджета в связи с одним конкретным положением налогового законодательства оценивается при предположении, что остальные положения, а также поведение налогоплательщиков остаются неизменными2.

В то же время многие налоговые льготы и освобождения вводятся именно с целью воздействия на поведение налогоплательщиков.

Как правило, налогоплательщики меняют поведение, если вводится статья налоговых расходов (льгота, освобождение и т.п.), например, повышают свой спрос на субсидируемые при помощи налоговой системы товары (услуги) или изменяют предложение труда. Изменение в поведении налогоплательщиков часто является ожидаемой реакцией на введение налоговой льготы3. При этом могут иметь место различные перекрестные эффекты. Так, в рамках налоговой системы, в которой действует прогрессивная шкала налогообложения доходов, при применении налогового освобождения налогоплательщики могут оказываться в более низких границах налоговой базы и соответственно уплачивать более низкие налоги не только благодаря освобождению, но также в связи с более низкой налоговой ставкой. И наоборот, если освобождение по налогу на доходы более не действует, налогоплательщики не только потеряют льготу, но и окажутся в более высоких границах налоговой базы. Это, в свою очередь, увеличит налоговые расходы по другим льготам и освобождениям, применяемым такими налогоплательщиками, так как для них увеличивается эффективная налоговая ставка. Кроме того, могут иметь место поведенческие эффекты, которые также имеют налоговые последствия: в связи с потерей льготы налогоплательщики меняют свое поведение и, например, стараются удовлетворить условиям получения других льгот. Будущее поведение налогоплательщиков – фактор, определяющий надежность прогнозов налоговых расходов бюджета, так как оно влияет 1 См., напр.: Budget of the United States Government. Analytical Perspectives. Fiscal Year 2009. US Government Printing Office. Washington, 2008. P. 288; Tax Expenditures and Evaluations. Canada Department of Finance, 2009. P. 10; Tax Ready Reckoner and Tax Reliefs.

HM Treasury. November 2008. P. 4.

2 См., напр.: Hungerford T. Tax Expenditures: Trends and Critiques. CRS Report for Congress. September 13, 2006. P. 7.

3 См., напр.: Kraan D-J. Off-budget and Tax Expenditures // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 1. P. 137.

2.1. ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ВЫДЕЛЕНИИ И ОЦЕНКЕ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ на уровень использования налоговых льгот и освобождений в будущих периодах1.

Могут иметь место также налоговые последствия второго порядка, в частности связанные с изменением уровня экономической активности2.

Например, налоговые стимулы инвестициям могут вызвать экономический рост и соответственно общее увеличение налоговых поступлений, а отказ от специального режима налогообложения или от пониженной ставки налога на доходы для предприятий малого бизнеса может вызвать не только эффект увеличения налоговых поступлений в связи с переходом действующих предприятий на общий режим налогообложения, но и эффект сокращения налоговых поступлений в связи в тем, что часть предприятий прекратит свою деятельность, а новые предприятия не будут выходить на рынок.

Учитывая изложенное, простое суммирование оценок отдельных статей налоговых расходов может не дать аккуратную оценку изменения доходов бюджета, которое было бы в случае отмены всех налоговых льгот и освобождений. Неизвестно, будет ли сумма оценок отдельных статей налоговых расходов больше или меньше реального эффекта от одновременной отмены всех налоговых льгот и освобождений. Тем не менее сопоставление суммарных потерь от предоставления налоговых льгот, то есть величины налоговых расходов, по периодам отражает тенденцию влияния налоговых расходов на доходы бюджета. Принимая во внимание, что многие налоговые расходы действуют в течение достаточно длительного периода времени, погрешность от простого суммирования статей налоговых расходов, скорее всего, не сильно влияет на оценку суммарных потерь доходов бюджета от года к году3.

Перекрестные эффекты следует иметь в виду при интерпретации оценок налоговых расходов, но они не должны рассматриваться как препятствие к суммированию статей налоговых расходов4. В частности, можно заметить, что суммы прямых расходов бюджета также зависят от сумм, распределяемых по другим статьям прямых расходов, даже без учета поведенческого 1 См.: Tax Expenditures Statement 2008. Commonwealth of Australia, 2009. P. 22.

2 См.: Best Practice Guidelines – Off Budget and Tax Expenditures. OECD, 2004. P. 17;

Tax Expenditures. 2003 Edition. Government of Quebec, March 2003. P. 23.

3 См.: Hungerford T. Tax Expenditures: Trends and Critiques. CRS Report for Congress. September 13, 2006. P. 8.

4 См., напр.: Perry D. Comparison of direct spending and tax expenditures // Canadian Tax Journal. 1995. Vol. 43. No. 3.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

эффекта1. Например, сокращение пособий по безработице может увеличить обязательства бюджета, связанные с поддержкой групп населения с низкими доходами, независимо от изменений в поведении индивидуумов.

Несмотря на это, расходы суммируются в обычном порядке.

Информация о налоговых расходах дает представление не только о влиянии налоговых преференций на доходы бюджета, но и о нарушении нейтральности налоговой системы, вызываемой предоставлением налоговых льгот и освобождений. Поскольку в рамках отчетности по налоговым расходам могут быть представлены данные о распределении налоговых расходов по группам налогоплательщиков, можно выявить, в частности, что одни отрасли экономики находятся в более выгодном положении, чем другие2. Вместе с тем полезность такой информации во многом зависит от формы ее представления.

Так, распределение налоговых расходов по доходным группам налогоплательщиков естественно для налога на доходы физических лиц, а налоговые расходы по налогу на доходы корпораций, скорее, следовало бы подразделять по отраслям и/или размеру компаний (что предполагает не только определение суммы доходов)3. Кроме того, информация о нарушении нейтральности налоговой системы окажется более полезной, если данные о распределении налоговых расходов по группам налогоплательщиков будут сопровождаться оценками эффективных средних и предельных налоговых ставок по отраслям и типам инвестиций4.

Для увеличения полезности данных, содержащихся в отчетности по налоговым расходам, для принятия обоснованных экономических решений рекомендуется также объединять статьи налоговых расходов в группы для проведения их количественной оценки с учетом перекрестных эффектов5. При этом следует отметить, что группировка статей налоговых расходов может осуществляться по разным принципам в зависимости от 1 См.: Kraan D-J. Off-budget and Tax Expenditures // OECD Journal on Budgeting.

2004.Vol. 4. No. 1. P. 138.

2 См.: Burman L. Is the Tax Expenditure Concept Still Relevant // National Tax Journal. September 2003. Vol. 56. No. 3. P. 617.

3 См.: Boadway R. Policy Forum: The Annual Tax Expenditure Accounts – A Critique // Canadian Tax Journal. 2007. Vol. 55. No. 1. P. 128.

4 См., напр.: Burman L. Is the Tax Expenditure Concept Still Relevant // National Tax Journal. Vol. 56. No. 3. September 2003. P. 617.

5 См., напр.: Toder E., Wasow B., Ettlinger M. Bad Breaks All Around: The Report of the Century Foundation Working Group on Tax Expenditures. The Century Foundation Press, 2002; Altshuler R., Dietz R. Reconsidering Tax Expenditure Estimation: Challenges and Reforms.

Rutgers University Working Paper 2008-04. June 2008.

2.1. ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ВЫДЕЛЕНИИ И ОЦЕНКЕ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ поставленной цели. Так, статьи налоговых расходов могут объединяться в группы с учетом того, какие статьи (налоговые льготы, освобождения, налоговые кредиты и т.п.) являются взаимодополняющими или взаимозаменяемыми, чтобы учесть изменение в поведении налогоплательщиков, направленное на отказ от использования других льгот и освобождений или, наоборот, на расширение использования других льгот, предоставляемых налоговым законодательством, в связи с отменой того или иного положения налогового законодательства1. Группировка статей налоговых расходов для проведения их совокупной оценки также может осуществляться исходя из сценария возможной налоговой реформы (группы формируются по основным направлениям реформирования налогового законодательства)2 или же в соответствии с формой предоставляемых налоговых преференций (вычеты, исключения из налогооблагаемой базы, специальные налоговые ставки и т.п.)3.

В рамках оценки и прогнозирования налоговых расходов решающим фактором для обеспечения качества оценок является надежная база данных, содержащая данные с достаточной степенью их детализации4.

Лучшим первичным источником информации для такой базы данных являются налоговые декларации, заполняемые налогоплательщиками.

Однако такой источник формирования базы данных накладывает определенные ограничения, связанные с соблюдением конфиденциальности информации. Кроме того, не все статьи налоговых расходов могут быть оценены с использованием данных из налоговых деклараций, поскольку применение некоторых льгот и освобождений может не требовать декларирования5.

Другие источники информации для базы данных включают данные национальных счетов, опросы населения и предприятий, статистику по производству и торговле6. Поскольку такие данные являются, по сути, 1 См.: Altshuler R., Dietz R. Reconsidering Tax Expenditure Estimation: Challenges and Reforms. Rutgers University Working Paper 2008-04. June 2008. P. 38–40.

2 Ibid. P. 39.

3 См., напр.: Burman L., Geissler C., Toder E. How Big are Total Individual Tax Expenditures and Who Benefits From Them Tax Policy Center Discussion Paper No. 31. December 2008.

4 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 22.

5 Например, это касается исключения из налогооблагаемой базы некоторых видов доходов предприятий, функционирующих в свободных экономических зонах (enterprise zone) в США. См.: Altshuler R., Dietz R. Tax Expenditure Estimation and Reporting: A Critical Review. National Bureau of Economic Research Working Paper No. 14263. August 2008. P. 3.

6 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

косвенными, оценки налоговых расходов, полученные на их основе, могут характеризоваться меньшей степенью надежности. Эти данные также могут использоваться для проверки (например, независимыми исследователями, которым не в полной мере доступны данные, сформированные на основе налоговых деклараций) оценок налоговых расходов, полученных в результате анализа налоговых деклараций.

Таким образом, можно указать на следующие основные проблемы, возникающие при выделении и оценке налоговых расходов, которые в совокупности ограничивают использование этого инструмента в бюджетной и налоговой политике:

1) отсутствие консенсуса в определении параметров, которые должны быть присущи базовой структуре налоговой системы при выделении из нее статей налоговых расходов;

2) отсутствие единообразного определения налоговых расходов;

3) использование различных методов количественной оценки налоговых расходов;

4) недостаток информации, необходимой для точной оценки налоговых расходов;

5) использование при количественной оценке налоговых расходов различных предпосылок, уменьшающих надежность полученных оценок;

6) ограниченность с точки зрения международных сопоставлений.

Описанное выше подтверждает, что выделение налоговых расходов – предмет оценочного суждения и оценки налоговых расходов следует использовать с осторожностью. Соответствующее указание, как правило, сопровождает формируемую зарубежными странами отчетность по налоговым расходам1. Тем не менее, как будет показано в следующем разделе, учет налоговых расходов позволяет более эффективно реализовывать меры бюджетной и налоговой политики.

Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 22.

1 См., напр.: Budget of the United States Government. Analytical Perspectives. Fiscal Year 2009. US Government Printing Office. Washington, 2008. P. 288; Tax Expenditures and Evaluations. Canada Department of Finance, 2009. P. 10; Tax Expenditures Statement 2008. Commonwealth of Australia, 2009. P. 9; Tax Ready Reckoner and Tax Reliefs. HM Treasury. November 2008. P. 4.

2.2. ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О НАЛОГОВЫХ РАСХОДАХ 2.2. Цели формирования и представления информации о налоговых расходах Учет и формирование отчетности по налоговым расходам дают необходимый инструментарий для решения определенных задач в рамках бюджетной и налоговой политики. Одна из основных целей подготовки и представления отчетности по налоговым расходам бюджета состоит в том, чтобы подвергнуть расходные программы, осуществляемые через налоговую систему, столь же тщательному рассмотрению, что и прямые расходы1.

Нормальное функционирование бюджетной системы обычно связывается со следующими аспектами2:

1) аспект, касающийся утверждения (законодательного одобрения) всех расходуемых средств;

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 32 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.