WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 32 |

Альтернативные инструменты (программы бюджетных расходов, меры государственного регулирования экономики) имеют свои преимущества и недостатки. Поскольку налоговые льготы по общему правилу не могут иметь индивидуальный характер1, программы расходования бюджетных средств (в частности, в форме прямого государственного финансирования, кредитных программ, платежей нижестоящим уровням власти, частному сектору или физическим лицам в форме грантов или контрактов) представляют собой потенциально более адресный и гибкий инструмент решения социальноэкономических задач2. Например, при предоставлении гранта или субсидии государственным агентством приоритетные области (объекты) воздействия могут быть выделены более четко, кроме того, как правило, будут указаны конкретные ресурсы, за счет которых осуществляется поддержка, что труднодостижимо при использовании инструмента налоговых льгот. В то же время (и часто как раз в связи с тем, что в рамках программ расходования бюджетных средств возможно более точечное определение объекта и соответственно более адресное предоставление средств) прямое субсидирование характеризуется неполным покрытием и большей избирательностью, чем стимулирование через налоговую систему3. Таким образом, налоговые стимулы оказываются предпочтительными, когда важнее максимизировать число лиц, которым предназначена та или иная мера, нежели минимизировать число избыточных требований на предоставление льготы4.

При этом программы расходования бюджетных средств лучше регулируются и контролируются при формировании, утверждении и исполнении бюджета. Предоставление же налоговых льгот и освобождений может не привлечь столь пристального внимания, как прямые государственные расходы, если соответствующая отчетная информация не формируется и/или не интегрирована в бюджетный процесс5. Именно поэто1 Так, согласно абз. 2 п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуальный характер.

2 См.: Toder E. Tax Cuts or Spending – Does it Make a Difference // National Tax Journal. September 2000. Vol. 53. No. 3. Part 1. P. 366.

3 Ibid. P. 367.

4 Ibid. P. 368.

5 Подробнее об этом см. в главе 2.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

му предоставление налоговых льгот может преследовать те же цели или даже конфликтовать с прямыми расходами1. Часто бюджетный эффект от предоставления той или иной налоговой льготы оценивается только на стадии ее введения, впоследствии же величина соответствующих потерь доходов бюджета не отслеживается, а эффективность достижения цели, для которой льгота предоставлялась, не анализируется.

Прямое государственное субсидирование, равно как и регулирующие меры, с большей вероятностью могут быть расценены как не соответствующие принципам рыночной экономики. Вместе с тем для потребителей в большинстве случаев более предпочтительными оказываются субсидии, нежели налоговые льготы2.

Несмотря на то что при определенных условиях налоговые льготы и программы бюджетных расходов могут иметь схожий эффект3, эти инструменты имеют некоторые существенные различия4:

1) информация о налоговых льготах и о прямых расходах по-разному отражается в бюджетной документации, отличается также доступность такой информации для общества;

2) предоставление субсидий и трансфертов через налоговую систему администрируется налоговыми органами;

3) затраты на администрирование прямых расходов более прозрачны, чем затраты на администрирование налоговых льгот, так как обычно отражаются в бюджетах ведомств, осуществляющих ту или иную программу; напротив, не существует специальных правил учета затрат на 1 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 10.

2 См.: Harberger A. Reflections on Distributional Considerations and the Public Finances. UCLA, 2003.

3 Пример, иллюстрирующий данное утверждение, приводится, в частности, в работе: Bradford D. Tax Expenditures and the Problem of Accounting for Government. // Tax Expenditures and Government Policy (ed. Neil Bruce). Kingston, Ontario, Canada: John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy, 1988. В данном примере расходы бюджета на закупку вооружений снижаются до нуля и одновременно предоставляется налоговый кредит поставщикам вооружений, по которому компании-поставщики могут снижать свои обязательства по налогу на доходы на сумму, причитающуюся им по договору. Если такой налоговый кредит является возмещаемым, то есть компании получают возможность переносить неиспользованные суммы кредита на будущие или на прошлые периоды, или существует возможность реализовывать неиспользованные суммы кредита другим компаниям (по аналогии с квотами на выбросы углекислого газа), условия налоговой льготы и бюджетных расходов практически эквивалентны.

4 См.: Toder E. Tax Cuts or Spending – Does it Make a Difference // National Tax Journal. September 2000. Vol. 53. No. 3. Part 1. P. 365.

1.1. ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ И ОСВОБОЖДЕНИЙ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ...

администрирование налоговых льгот, такие затраты не отражаются в том числе в бюджете налоговой службы;

4) годовой отчетный период накладывает определенные ограничения на форму предоставления налоговых льгот (налоговым законодательством, как правило, предусмотрен годовой период для определения налоговых обязательств, соответственно льгота, например, в форме налогового кредита может быть реализована в конце года, и только в пределах налоговых обязательств данного года (при этом остаток может переноситься на будущие периоды); расходные программы не имеют таких ограничений; так, социальные выплаты могут предоставляться ежемесячно или ежеквартально, кроме того, размер дохода для соответствия условиям той или иной программы может определяться не за один год, а за несколько лет).

Государственное регулирование имеет более прямой и быстрый эффект, чем расходные программы и налоговые льготы, потому что прямо и непосредственно воздействует на соответствующий объект, как правило, в частном секторе. Регулирующие меры (например, установление экологических стандартов) также могут быть осуществлены быстрее, чем предоставление налоговых освобождений, потому что в обычной практике могут реализовываться исполнительной властью без одобрения законодательной и, таким образом, являются наиболее оперативным способом реагирования1. В то же время регулирующие меры – это инструмент административного воздействия, который как раз в этой связи может оказаться экономически неэффективным. Кроме того, регулирующие меры, как правило, не оказывают непосредственного влияния на доходы и расходы бюджета. Таким образом, так же, как предоставление налоговых льгот и освобождений, они могут не подвергнуться столь тщательному рассмотрению в рамках бюджетного процесса, как государственные расходные программы.

Следует отметить, что уменьшение числа налоговых льгот и освобождений, соответствующее расширение налоговой базы и снижение общих ставок налогов, скорее, можно назвать мерой, стимулирующей экономический рост, нежели налоговые льготы (в частности, направленные на стимулирование инвестиций). Считается, что сокращение ставки налога на прибыль корпораций – один из лучших инструментов достижения подчас конкурирующих целей налоговой политики2. В пользу этого мне1 См.: Budget of the United States Government. Analytical Perspectives. Fiscal Year 2009. US Government Printing Office. Washington, 2008. P. 326.

2 См., напр.: Chua D. Tax Incentives. // Tax Policy Handbook. IMF, 1995. P. 167; FurГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

ния говорит тот факт, что ставки налога на прибыль в последнее время снижались во всех регионах мира1.

Снижение ставок налога на прибыль обеспечивает рост отдачи от инвестиций после уплаты налогов. По сравнению с предоставлением налоговых льгот и освобождений единая ставка налога для всех организаций представляется более справедливой, неизбирательной и простой в администрировании мерой. При этом для потенциальных инвесторов более важны общие характеристики налоговой системы (в частности, налоговые ставки), нежели налоговые льготы2.

Кроме того, более низкие налоговые ставки повышают вероятность начала предпринимательской деятельности, а также масштабы перехода малых предприятий в категорию средних3. Более низкие налоговые ставки повышают вознаграждение предпринимателя и соответственно приводят к росту вероятности самозанятости, а также стимулируют рост предприятий, в том числе малых. Исследования показывают, что рост показателя «единица минус предельная налоговая ставка» для предпринимателя на 10% приводит к росту размера предприятия на 8,4%4.

На предложение и спрос на средства производства для новых предприятий также влияет налог на прирост капитальной стоимости активов. Со стороны предложения более низкие налоги увеличивают прибыльность инвестирования в новые предприятия. Со стороны спроса при более низких ставках налога на прирост капитальной стоимости по сравнению со ставками налога, применяемыми к другим видам доходов, растет спрос на средства производства, так как бывшие наемные работники получают дополнительный стимул открыть собственное дело5. При более низких man J. Increasing Transparency and Accountability for Tax Expenditures. Testimony Before the Senate Homeland Security and Government Affairs Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information, and International Security. September 26, 2006. P. 3.

1 Так, средняя ставка налога на доходы корпораций 17 стран ОЭСР (Япония, США, Германия, Италия, Испания, Франция, Бельгия, Австралия, Великобритания, Нидерланды, Греция, Норвегия, Швеция, Португалия, Финляндия, Австрия и Ирландия) в 1982 г. составляла 50,9%, в 1990 г. – 41,8%, в 1997 г. – 38,3%, а в 2006 г. – уже 30,8%. См.: Fundamental Reform of Corporate Income Tax. OECD, 2007.

2 См., напр.: Holland D., Vann R. Income Tax Incentives for Investment // Tax Law Design and Drafting. IMF, 1998. P. 988.

3 См., напр.: Gentry W., Hubbard R. Tax Policy and Entrepreneurial Entry // American Economic Review. May 2000. Vol. 90. No. 2.

4 См.: Herd R., Bronchi C. Increasing Efficiency and Reducing Complexity in the Tax System in the United States. OECD Economics Department Working Papers No. 313. 2001. P. 42.

5 См., напр.: Poterba J. Venture Capital and Capital Gains Taxation. National Bureau of Economic Research Working Paper No. 2832. January 1989.

1.1. ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ И ОСВОБОЖДЕНИЙ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ...

ставках налога на прирост капитальной стоимости активов повышается склонность к риску и растет число новых операций рискового финансирования1.

Вместе с тем более низкая общая ставка налога требует более широкой базы налогообложения для того, чтобы доходы бюджета не снизились.

Если налоговая система функционирует недостаточно эффективно (в том числе велики затраты на администрирование и исполнение налогового законодательства) и в условиях экономической стагнации или спада общий уровень доходов (потребления, когда речь идет о налогах на потребление) в экономике не растет, снижение ставки может привести к выпадению налоговых доходов бюджета даже в долгосрочной перспективе.

С учетом изложенного возможная стратегия содействия устойчивому росту заключается в обеспечении стабильности и прозрачности законодательного регулирования, а также основных качественных характеристик налоговой системы: нейтральности, справедливости, эффективности (в том числе простоты администрирования и исполнения налогового законодательства).

Решение о целесообразности предоставления тех или иных налоговых льгот следует принимать с учетом таких аспектов, как прямые потери в государственных доходах, простота налогового администрирования и исполнения законодательства, социальные и распределительные эффекты, а также несовершенство рынков и наличие внешних эффектов.

Таким образом, предоставление налоговых льгот и освобождений может быть оправдано, если они:

1) корректируют провалы рынка;

2) направлены на решение актуальных задач;

3) не снижают прогрессивность налога на доходы;

4) не привносят излишние сложности в налоговое законодательство;

5) не искажают поведение экономических агентов;

6) более эффективны по принципу сопоставления затрат и выгод, чем программы прямых расходов2.

Вместе с тем введение налоговых льгот и освобождений должно сопровождаться обоснованием, в котором содержатся ответы на следующие вопросы:

1 См.: Gompers P., Lerner J. What Drives Venture Capital Fundraising. National Bureau of Economic Research Working Paper No. 6906. January 1999.

2 См.: Hungerford T. Tax Expenditures: Trends and Critiques. CRS Report for Congress. September 13, 2006. P. 11.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

1) почему введение новой льготы необходимо в принципе;

2) какие цели преследует введение данной льготы и как будет измеряться успех или провал данной меры;

3) какие доказательства могут быть приведены в пользу того, что введение налоговой льготы позволит достичь указанных целей с приемлемыми затратами;

4) почему введение налоговой льготы лучше прямых расходов бюджета для достижения указанных целей1.

При этом необходимо принимать во внимание, что в конечном итоге налоговые льготы и освобождения могут отрицательно воздействовать на экономический рост. Они являются дискриминационными по своему характеру и инициируют рентоориентированное поведение предприятий, не получающих выгод от существующих налоговых стимулов, но желающих создать собственные стимулы в налоговой системе, а также предприятий, получающих преимущества в настоящее время и желающих их сохранить. Такое стремление к извлечению ренты повышает социальные и экономические издержки от введения налоговых льгот. При появлении дополнительных льгот сокращается эффективная налоговая база, а экономические искажения растут.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 32 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.