WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 32 |

В то время как программы прямых расходов, как правило, администрируются специализированными ведомствами (в частности, расходы на образование – ведомством, в компетенции которого находится образование, и т.д.), налоговые расходы – это ответственность налоговой администрации. Вместе с тем налоговые расходы представляют множество программ со своими целями и задачами (например, в области защиты окружающей среды, строительства дорог, образования, здравоохранения и др.). Все эти программы требуют экспертизы, на которую у налоговой администрации часто не хватает компетенции, времени и сил2. При этом для нормального функционирования налоговой системы важно, чтобы налоговые органы не были перегружены администрированием субсидий и трансфертов, предоставляемых через налоговую систему, что может поставить под удар их основную задачу, которая состоит в сборе доходов3.

Наряду с прочими качественными характеристиками простота администрирования и исполнения налогового законодательства является требованием к налоговой системе, при несоответствии которому возникают диспропорции, препятствующие ее эффективному функционированию.

Например, если налоговая система устроена так, что при расчете платежа по тому или иному налогу у налогоплательщика возникают сложности, уклонение будет достаточно велико, а налоговые доходы будут падать.

Таким образом, если налоговая льгота, направленная на стимулирование sales and value added taxes // Canadian Journal of Economics. February 2002. Vol. 35. No. 1. P. 167.

1 См.: Toder E. Tax Expenditures and Tax Reform: Issues and Analysis. National Tax Association. November 2005. P. 10.

2 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 11–12.

3 См.: Kraan D.-J. Off-budget and Tax Expenditures // OECD Journal on Budgeting.

2004. Vol. 4. No. 1. P. 134.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

инвестиций, окажется сложной в администрировании, будет ли она способствовать их росту, останется под вопросом.

Кроме того, создаваемые множественными льготами и освобождениями сложности исполнения налогового законодательства могут снижать прогрессивность налогообложения доходов1. Если подтверждение права на применение той или иной льготы сопряжено с трудностями для налогоплательщиков (например, сложная форма налоговой декларации или допускающие различные толкования формулировки), более состоятельные из них окажутся в привилегированном положении, хотя бы потому, что имеют больше возможностей для того, чтобы оплатить услуги налоговых консультантов.

Одним из важных принципов эффективной налоговой политики является принцип налоговой нейтральности по отношению к решениям экономических агентов. Ненейтральные налоги вызывают экономические искажения, усложняют налоговое администрирование и соблюдение правовых норм, ведут к потерям общественного благосостояния2. В то же время существуют также достаточно убедительные соображения экономического, социального и политического характера в пользу отхода от принципа налоговой нейтральности, обычно не принимающие в расчет соображения эффективности таких мер.

1. Аргумент в пользу отступления от принципа налоговой нейтральности, вызывающий наименьшее число возражений, – это простота администрирования и исполнения требований налогового законодательства. Таким образом, можно говорить о том, что основные качественные характеристики налоговой системы находятся в определенном противоречии между собой3.

Примером здесь может служить стандартный вычет по налогу на доходы физических лиц. В общем случае в соответствии с концепцией построения налога на доходы издержки по получению дохода должны вычитаться из налоговой базы. Однако трудно правильно рассчитать размер этих издержек. На практике расходы, связанные с получением точной оценки таких издержек, в большинстве случаев превысят выгоды от ее применения. Следовательно, стандартный вычет по налогу на доходы физических 1 См., напр.: Tax Expenditures in OECD Countries. OECD, 2010. P. 26.

2 См., напр.: Lee K. Tax Evasion, Monopoly, and Nonneutral Profit Taxes // National Tax Journal. 1998. Vol. 51. No. 2.

3 См.: Toder E. Tax Expenditures and Tax Reform: Issues and Analysis. National Tax Association. November 2005. P. 9.

1.1. ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ И ОСВОБОЖДЕНИЙ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ...

лиц представляет собой разумный компромисс между нейтральностью и соображениями администрирования.

2. Социальные и другие соображения распределительного характера часто приводятся в пользу необходимости предоставления налоговых льгот и освобождений (например, вычеты на иждивенцев из налога на доходы физических лиц, низкие ставки НДС на детское питание и одежду, льготы по налогу на прибыль для предприятий, нанимающих инвалидов)1.

Основной вопрос, на который следует ответить, выдвигая подобные аргументы в пользу предоставления налоговых льгот, – это адекватность мер, предлагаемых налоговой системой для достижения соответствующих социальных и распределительных целей. Как отмечалось выше, налоговые инструменты часто оказываются недостаточно адресными, а также усложняющими налоговое администрирование и исполнение требований налогового законодательства.

3. Внешние эффекты и другие факторы, вызывающие провалы рынка, служат основанием для предоставления значительного числа налоговых льгот и освобождений2. Как правило, аргументы выглядят следующим образом: необходимо поощрять деятельность, сопровождающуюся положительным внешним эффектом. Льготы, предоставляемые такой деятельности, эквивалентны выплате субсидий и приводят к интернализации экстерналий, а значит, к аллокационной эффективности. Такие аргументы могут использоваться, например, для обоснования налоговых льгот в отношении расходов на образование применительно к налогу на доходы физических лиц, а также к льготам по налогу на прибыль организаций в отношении инновационных производств.

В то же время стимулирование с помощью налоговой системы определенных отраслей, категорий экономических агентов или отдельных предприятий может приводить к чистым потерям всего общества. При этом в подавляющем большинстве случаев налоговые стимулы приводят к большей неэффективности, чем провалы рынка, которые они должны были бы скорректировать.

Как иллюстрирующий пример приведем результаты исследования, проведенного в Канаде3. Это исследование было посвящено оценке затрат 1 См., напр.: Barbaro S., Sdekum J. Reforming a Complicated Income Tax System: the Political Economics Perspective. University of Goettingen. Discussion Papers No. 120. 2004.

2 См.: Toder E., Wasow B., Ettlinger M. Bad Breaks All Around: The Report of the Century Foundation Working Group on Tax Expenditures. The Century Foundation Press, 2002. Chapter 1.

3 См.: Chua D. Tax Incentives // Tax Policy Handbook. IMF, 1995. P. 168.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

и выгод от использования конкретных налоговых стимулов для повышения инвестиций в частном секторе. В 1985–1992 гг. в одном из районов провинции Новая Шотландия, где существенно выросла безработица в связи с закрытием основных промышленных предприятий, предоставлялся инвестиционный налоговый кредит (Cape Breton Investment Tax Credit) в размере 60% инвестиционных расходов. Оценка экономических эффектов, проведенная правительством Канады, содержит среди прочих следующие выводы:

– снижая затраты на капитал, налоговый кредит ведет к замещению труда капиталом, что при прочих равных условиях сокращает занятость;

– прямое субсидирование занятости, равное по сумме потерям доходов бюджета в связи с предоставлением налогового кредита, создало бы больше рабочих мест;

– на основе опросов и эконометрических расчетов было выявлено, что на каждый доллар упущенного федерального дохода только 75 центов инвестиций было произведено благодаря налоговому кредиту;

– налоговый кредит повысил производительность труда в регионе, но снизил производительность капитала (занятость сократилась, а фондовооруженность выросла), то есть кредит, скорее всего, не привел к долгосрочному улучшению совокупной факторной производительности в регионе;

– затраты на рабочие места, созданные благодаря предоставлению налогового кредита, были очень высоки.

Налоговые стимулы также могут привести к различиям в эффективной ставке налогообложения и, как следствие, к дифференцированной норме прибыли по секторам и/или типам инвестиций, тогда при прочих равных условиях возникают межсекторные распределительные различия, что, в свою очередь, ведет к диспропорциям распределения капитала в экономике1. При этом неизбежны потери в благосостоянии: доходы в секторе, которому даны налоговые льготы, растут, в то время как общие доходы экономики сокращаются.

В результате введения налоговых стимулов также могут возникать отрицательные предельные эффективные налоговые ставки2. Отрицательная предельная налоговая ставка (ставка налогообложения дохода предельного инвестиционного проекта) появляется, когда в связи с применением 1 См.: Toder E. Tax Expenditures and Tax Reform: Issues and Analysis. National Tax Association. November 2005. P. 10.

2 См., напр.: Boadway R., Shah A. How Tax Incentives Affect Decisions to Invest in Developing Countries. World Bank Policy Research Working Paper Series No. 1011. November 1992.

1.1. ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ И ОСВОБОЖДЕНИЙ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ...

налоговой льготы (ускоренной амортизации, порядка списания расходов в размере, превышающем их фактическую величину) осуществление проекта приводит к возникновению налогового убытка. В итоге проект, который в отсутствие льготы не должен был бы быть осуществлен, при условии субсидирования со стороны государства становится экономически выгодным.

Последствия возникновения отрицательных эффективных ставок налогообложения во многом аналогичны случаю с дифференцированной нормой прибыли. Капитал распределяется по секторам непропорционально, если отрицательные эффективные предельные ставки налогообложения не распределяются единообразно по отраслям экономики и активам.

Кроме указанных искажений, предоставление налоговых льгот и освобождений отрицательно сказывается на конкуренции1. Во-первых, крупные фирмы со значительными налоговыми обязательствами получают большие выгоды, чем менее крупные инвесторы. Во-вторых, появляются дополнительные возможности для концентрации активов в рамках более крупных фирм, поскольку у крупных фирм возникает стимул к приобретению более мелких фирм в целях арбитража разницы в налоговых выгодах (крупные фирмы могут использовать выгоды, предоставляемые в результате введения налоговых стимулов, в то время как более мелкие фирмы, не аффилированные с крупным бизнесом, получают от них гораздо меньшую выгоду или не получают ее вовсе, в частности потому, что для малого предприятия относительно велики затраты, связанные с налоговым планированием, подготовкой документов, подтверждающих обоснованность применения льгот, и т.п.2).

Нетто-эффектом такого положения является концентрация активов в меньшем числе фирм.

Налоговые льготы также снижают финансовую дисциплину и создают возможности для злоупотреблений представителями законодательной и исполнительной власти в форме самообогащения или предоставления выгод специальным интересам. Компании и бизнес-группы имеют сильную мотивацию для лоббирования налоговых льгот, преувеличивая будущие экономические или социальные выгоды. При этом сокращение 1 См., напр.: Bolnick B. Effectiveness and Economic Impact of Tax Incentives in the SADC Region. Technical Report to USAID/RCSA SADC Tax Subcommittee. SADC Trade, Industry, Finance and Investment Directorate. February 2004.

2 См., напр.: Шкребела Е. (ред. Синельников-Мурылев С., Трунин И.) Налогообложение малого бизнеса в России: проблемы и перспективы решения. М.: ИЭПП, 2008.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ...

налоговых обязательств определенных лиц в связи с предоставлением налоговых льгот может стать поводом для коррупции1.

Таким образом, налоговые льготы и освобождения делают налоговую систему хуже с точки зрения нейтральности, справедливости, эффективности и простоты2. Налоговая система, характеризующаяся предоставлением налоговых льгот и освобождений, является искажающей, поскольку стимулирует налогоплательщиков осуществлять не те виды деятельности, которые они бы осуществляли при нейтральном режиме налогообложения, а те, которым предоставляются льготы.

Налоговая система становится менее справедливой, так как благодаря льготам одни лица платят меньше налогов, чем другие лица с такими же доходами. При этом растут затраты на исполнение требований налогового законодательства и на налоговое администрирование, налоговая система функционирует менее эффективно.

Вместе с тем, если льготы и освобождения, предоставляемые через налоговую систему, имеют природу расходных программ, уже не имеет решающего значения то обстоятельство, нарушают ли они основные принципы налоговой политики или нет3. Не существует общих принципов, которые бы требовали от расходных программ рассматривать одинаково всех налогоплательщиков с одинаковыми доходами или быть нейтральными с точки зрения аллокации ресурсов. Напротив, программы государственных расходов направлены на корректировку аллокации ресурсов и распределения доходов, которые сложились в условиях рыночной экономики. Однако в таком случае расходные программы, осуществляемые через налоговую систему, должны, по крайней мере, подвергаться тем же процедурам одобрения и проверки эффективности, которые предусмотрены для программ прямых расходов4.

У государства есть выбор инструментов социально-экономической политики. Наряду с применением налоговых льгот и освобождений (косвенным субсидированием) могут осуществляться программы расходования бюджетных средств (прямое субсидирование) или использоваться регулирующие меры. Так, поддержка работников с низкими доходами может одновременно осуществляться через регулирование размера минималь1 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 12.

2 См.: Toder E. Tax Cuts or Spending – Does it Make a Difference // National Tax Journal. September 2000. Vol. 53. No. 3. Part 1. P. 362.

3 Ibid.

4 Об этом см. в главе 2.

1.1. ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ И ОСВОБОЖДЕНИЙ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ...

ной заработной платы, предоставление субсидий (в том числе определенным видам расходов таких работников, например, на оплату питания) и предоставление определенных налоговых льгот (например, налогового кредита лицам с низкими доходами).

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 32 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.