WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 32 |

Таким образом, учет налоговых расходов необходим в том числе для оценки налоговой системы с точки зрения как ее функции по сбору доходов, так и требуемых характеристик – нейтральности, справедливости и эффективности (включая простоту администрирования и исполнения налогового законодательства). Информация о налоговых расходах также 1 Оптимальные подходы государств – членов ОЭСР к обеспечению прозрачности государственного бюджета. Комитет по вопросам государственного управления. ОЭСР, 2000. С. 8.

2 PSC IFAC Study 10. Definition and Recognition of Expenses/ Expenditures. IFAC, 1996. С. 31.

2.2. ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О НАЛОГОВЫХ РАСХОДАХ важна при разработке направлений совершенствования налоговой системы, оценке эффективности налоговых реформ.

В частности, предоставление детализированной информации о налоговых расходах бюджета позволяет более тщательно проанализировать налоговую систему в части ее влияния на аллокацию ресурсов, распределение налогового бремени в экономике и поведение налогоплательщиков, а также наиболее целесообразного подхода к администрированию налоговых льгот и освобождений1.

Различные виды льгот (пониженные ставки, вычеты, исключения, отложенные платежи) как меры налоговой политики государства, как правило, устанавливаются на длительный период времени. В то же время результаты этих мер не всегда проявляются сразу (в частности, это относится к поведенческим эффектам и эффектам второго порядка, например, к изменению уровня экономической активности), что определяет необходимость прогнозных оценок налоговых расходов не только с точки зрения прогнозирования доходов бюджета в рамках среднесрочного бюджетного планирования.

В целом периодическая оценка размера, результативности и экономической эффективности налоговых расходов бюджета является необходимым требованием к эффективному правительству. Средства, которые теряет бюджет в связи с наличием налоговых расходов, могли бы быть использованы для других целей, в частности, для того чтобы снизить налоговые ставки. Этот выбор хорошо иллюстрирует Закон США 1986 г. о реформе налоговой системы (Tax Reform Act), который был принят через два десятилетия после начала представления информации о налоговых расходах бюджета. Так, максимальные предельные ставки налога на доходы для физических лиц были снижены с 50 до 28%, а для корпораций – с 46 до 34%. Такое значительное снижение налоговых ставок было полностью профинансировано за счет устранения или сокращения статей налоговых расходов2.

Таким образом, формирование и представление информации о налоговых расходах необходимы для:

1) оценки доходов бюджета, в том числе на перспективу;

2) распределения расходных статей с учетом уровня совокупных расходов;

3) выбора способов решения задач социально-экономической политики;

1 См., напр.: Tax Expenditures Statement 2008. Commonwealth of Australia, 2009. P. 5.

2 См.: Burman L. Is the Tax Expenditure Concept Still Relevant // National Tax Journal. September 2003. Vol. 56. No. 3. P. 618.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

4) разработки направлений и оценки эффективности налоговых реформ, улучшения качественных характеристик налоговой системы;

5) повышения ответственности и прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

В силу роли информации о налоговых расходах в бюджетном процессе и для эффективного функционирования налоговой системы обязанность проводить количественную оценку налоговых расходов целесообразно возложить на Министерство финансов1. По сравнению с ситуацией, когда данные о налоговых расходах формируют агентства, отвечающие за ту или иную программу (например, ведомство, отвечающее за социальные вопросы, в части налоговых льгот лицам с низким уровнем доходов и т.д.), расчеты, проводимые ведомством, отвечающим за бюджет, позволяют сократить затраты на реализацию этой функции, а также соблюсти единство методологии, поскольку оценка осуществляется в рамках единой модели. Вместе с тем в процессе информационного взаимодействия отдельные данные, не содержащиеся в налоговых декларациях, могут быть получены от соответствующих агентств2.

1 См., напр.: Best Practice Guidelines – Off Budget and Tax Expenditures. OECD, 2004. P. 16.

2 См., напр.: Tax Expenditures in OECD Countries. OECD, 2010. P. 45.

2.3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ...

2.3. Международный опыт оценки и представления отчетности по налоговым расходам С тех пор как концепция налоговых расходов бюджета сформировалась в 1960-х гг. в Германии и США, она получила распространение в других странах1. Многие страны находили, что отчетность по налоговым расходам бюджета (или, по крайней мере, общий перечень действующих налоговых льгот и освобождений) может быть полезным инструментом для анализа государственной бюджетной и налоговой политики.

В конце 1970-х гг. увеличившийся бюджетный дефицит заставил правительства некоторых стран использовать новые инструменты и процедуры для контроля государственных расходов2. Именно в этот период многие развитые страны стали формировать отчеты по налоговым расходам бюджета (табл. 2.1).

Таблица 2.Первый отчет по налоговым расходам в некоторых странах Год формирования первого отчета Страна по налоговым расходам бюджета Германия США Австрия Испания Великобритания Канада Швеция Австралия Франция Голландия Швейцария Источники: Tax Expenditures of the Swiss Confederation. Examination of the Reporting of the Federal Finance Administration. May 2005. P. 18; Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1984–1988. The Congress of the United States.

Congressional Budget Office. October 1983. P. 23, 37.

Следует отметить, что формированию первого официального отчета по налоговым расходам бюджета часто предшествует подготовительная работа (в том числе по определению базовой структуры налогов для выделения 1 История концепции налоговых расходов бюджета рассматривалась выше (см.

раздел 1.2).

2 См.: Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1984–1988. The Congress of the United States. Congressional Budget Office. October 1983. P. 23.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

статей налоговых расходов) и проведение частичных оценок налоговых расходов (например, относящихся к отдельным секторам экономики). Так, во Франции Совет по налогообложению (Council on Taxation) делал оценки отдельных статей налоговых расходов с 1972 г. С 1974 г. стали обязательными годовые отчеты о государственном финансировании (public funding) промышленных предприятий, такие отчеты включали информацию о налоговых расходах, относящихся к поддержке бизнеса. В 1978 г. был опубликован отчет о налоговых преференциях в сфере жилья1.

В некоторых странах (например, в Бельгии) исследования налоговых расходов, проводимые независимыми организациями, предшествуют официальным отчетам и оценкам2.

Таким образом, к началу 1970-х гг. только Германия и США вели учет налоговых расходов и отчитывались по ним парламенту3. К середине 1980-х гг. Австралия, Австрия, Великобритания, Канада, Испания и Франция также регулярно определяли налоговые расходы и составляли соответствующие отчеты4, к середине 1990-х гг. это делали уже три четверти стран – членов ОЭСР5.

В Японии оценки «специальных налоговых мер» (то есть, по сути, налоговых расходов) в начале 1980-х гг. предоставлялись законодателям в процессе подготовки бюджета на очередной год, хотя это требование не было закреплено в законе6. В Южной Корее правительство начало представлять отчетность по налоговым расходам в Национальную ассамблею с 1999 г.В России информация по отдельным налоговым льготам и освобождениям доступна в рамках «Отчета о базе налогообложения по основным видам налогов» (форма 5-НБН) начиная с 1997 г.Концепция налоговых расходов бюджета постепенно начинает использоваться странами со средним уровнем дохода и развивающимися стра1 Ibid. P. 35.

2 Ibid. P. 42.

3 См.: Kraan D-J. Off-budget and Tax Expenditures // OECD Journal on Budgeting.

2004. Vol. 4. No. 1. P. 130.

4 См.: Tax Expenditures. A review of the Issues and Country Practices. A Report by the Committee of Fiscal Affairs. OECD. Paris, 1984.

5 См.: Tax Expenditures. Recent Experiences. OECD. Paris, 1996.

6 См.: Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1984–1988. The Congress of the United States. Congressional Budget Office. October 1983. P. 23.

7 См.: Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

МВФ, 2001. С. 32.

8 Подробнее о доступности информации о величине налоговых льгот и освобождений в России см. в главе 3.

2.3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ...

нами. Так, в Турции было проведено исследование для определения потенциальной базовой структуры для налогов на доходы физических лиц, на доходы корпораций и НДС. Был также составлен перечень потенциальных статей налоговых расходов, который содержит 186 положений по налогу на доходы физических лиц, налогу на доходы корпораций, НДС и специальному налогу на потребление. Количественные оценки доступны для 15 статей налоговых расходов бюджета1.

В Китае концепция налоговых расходов бюджета стала популярной после 1978 г., когда страна начала переход от плановой к социально ориентированной рыночной экономике. Правительство не определило базовую структуру налоговой системы, но приняло подход, согласно которому большинство стимулов в налоговой системе признается статьями налоговых расходов бюджета. Количественная оценка проводится для около статей налоговых расходов, однако эта информация не является широко доступной2.

В Польше проблема налоговых расходов стала актуальной в связи с серьезным ростом налоговых расходов в 1993–1998 гг. За указанный период рост налоговых расходов в среднем составлял 32% в год, тогда как прямых расходов – 19%3. К концу 1998 г. в Польше насчитывалось более статей налоговых расходов, более 200 из которых относились к налогу на доходы физических лиц. Базовая структура налоговой системы в Польше не определена. Количественные оценки доступны для 18 статей налоговых расходов по налогу на доходы физических лиц за период 1993–1998 гг. Эти оценки получены Министерством финансов с использованием данных налоговых деклараций4.

Как можно видеть из приведенных примеров, некоторые страны, приступая к оценке статей налоговых расходов бюджета, не определяют базовую структуру налоговой системы. Необходимо отметить, что такой подход не может обеспечить, во-первых, составление полного (а не фрагментарного) перечня статей налоговых расходов и, во-вторых, системную его оценку и пересмотр. При этом частичные оценки статей налоговых расходов имеют ограниченную практическую ценность для решения задач в рамках бюджетной и налоговой политики.

1 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 8.

2 Ibid.

3 См.: Cavalcanti C., Li Z. Reforming Tax Expenditure Programs in Poland. World Bank Policy Research Working Paper No. 2465. October 2000. P. 3, 6.

4 Ibid. P. 13.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

Ниже рассмотрен опыт отдельных стран по формированию и представлению отчетности о налоговых расходах бюджета. Для целей настоящей работы выбраны несколько стран с различными подходами к отражению в отчетности информации о налоговых расходах (Австралия, Великобритания, Германия, Канада и США). Практика каждой из выбранных стран характеризуется определенными особенностями (например, методология определения базовой структуры налоговой системы и налоговых расходов, классификация представленной в отчетности информации, оценки статей налоговых расходов в случаях, когда невозможно точно рассчитать потери доходов бюджета), которые целесообразно принимать во внимание при разработке рекомендаций для России.

2.3.1. Опыт Австралии В Австралии первые данные о налоговых расходах – точнее, о некоторых формах поддержки промышленности, осуществляемых через налоговую систему, – были включены в бюджетную документацию за 1968/финансовый год1. Позднее эти данные сопровождались информацией о формах налоговой поддержки физических лиц, формируемой на непериодической основе2.

Первый официальный перечень налоговых расходов был включен в состав бюджетной отчетности (Budget Statements) за 1980/1981 финансовый год. Первые отчеты о налоговых расходах бюджета содержали количественные оценки лишь для небольшого числа статей в связи с проблемами их определения и недостаточностью данных. Так, в бюджетной отчетности за 1981/1982 финансовый год были оценены потери дохода для 9 статей налоговых расходов, которые предоставляют преференции физическим лицам, и для 10 статей налоговых расходов, относящихся к поддержке промышленности3.

В 1982 г. Комитет по расходам палаты представителей (Committee on Expenditure) провел в парламенте слушания по проблеме налоговых расходов с целью интеграции соответствующей информации в бюджетный процесс4. Комитет затребовал у Министерства финансов (Department of 1 Финансовый год в Австралии начинается 1 июля.

2 См.: Preparation of the Tax Expenditures Statement. Australian National Audit Office.

Performance Audit Report No. 32 2007-08. Commonwealth of Australia, 2008. P. 28.

3 См.: Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1984–1988. The Congress of the United States. Congressional Budget Office. October 1983. P. 37, 39.

4 См.: Preparation of the Tax Expenditures Statement. Australian National Audit Office.

2.3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ...

Treasury) информацию о детальном перечне налоговых расходов и их группировке в соответствии с функциональной классификацией. Кроме того, комитет потребовал указывать оценку потерь доходов от каждой статьи налоговых расходов и описание конкретных целей правительства, для которых такая статья служит. Министерство финансов составило документ (позднее включенный в бюджетную отчетность за 1982/финансовый год), содержащий перечень из 113 статей налоговых расходов по налогу на доходы и налогу с продаж (sales tax), сгруппированных по функциональной классификации, вместе с тем лишь небольшое число статей было оценено количественно. Комитет также получил перечень положений по акцизам и таможенным тарифам, которые предоставляют преференции и соответственно могут рассматриваться как статьи налоговых расходов бюджета1.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 32 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.