WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 32 |

2) макроэкономический аспект, предполагающий возможность определить влияние на экономику величины, а также отдельных составляющих доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета;

3) аллокационный/дистрибутивный аспект3, предполагающий обоснованный выбор между различными вариантами распределения бюджетных средств с учетом изменений доходов и расходов бюджета;

4) административный аспект, в рамках которого осуществляется контроль эффективности (затрат и результатов) оказания общественных услуг.

Наличие в налоговой системе льгот и освобождений (налоговых расходов) может не создавать существенных проблем для нормального функционирования бюджетной системы, если они интегрированы в бюджетный процесс и проходят те же бюджетные процедуры, что и прямые расходы.

Если же налоговые расходы выпадают из сферы бюджетного контроля или контролируются менее жестко, чем прямые расходы, создаются проблемы с точки зрения макроэкономического, аллокационного/дистрибу1 См., напр.: Burman L. Is the Tax Expenditure Concept Still Relevant // National Tax Journal. Vol. 56. No. 3. September 2003; Furman J. Increasing Transparency and Accountability for Tax Expenditures. Testimony Before the Senate Homeland Security and Government Affairs Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information, and International Security. September 26, 2006.

2 См.: Best Practice Guidelines – Off Budget and Tax Expenditures. OECD, 2004. P. 2.

3 Этот аспект также называют аллокационной функцией в широком смысле (см., напр.: Kraan D-J. Off-budget and Tax Expenditures. // OECD Journal on Budgeting. Vol. 4. No.

1. 2004. P. 139). Тем не менее с точки зрения роли бюджета в перераспределении доходов важно подчеркнуть дистрибутивный аспект. О дистрибутивном аспекте см.: Musgrave R.

The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill, 1959.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

тивного и административного аспектов, и, кроме того, ставится под удар основная функция налоговой системы – по сбору доходов1.

Налоговые расходы ведут к снижению доходов бюджета, а следовательно, их учет необходим для количественной оценки и прогнозирования государственных доходов, что является важнейшим этапом в бюджетном процессе.

Налоговые расходы сокращают налоговые доходы бюджета (налоговые доходы полученные), что влияет на величину дефицита (профицита) бюджета. В результате бюджетный дефицит увеличивается (или бюджетный профицит уменьшается) при постоянных прямых расходах. И наоборот, при сокращении налоговых расходов увеличиваются чистые налоговые доходы бюджета, в результате сокращается бюджетный дефицит (или увеличивается бюджетный профицит) при постоянных прямых расходах.

Без периодического пересмотра и одобрения в рамках бюджетного процесса налоговые расходы могут расти бесконтрольно. В свою очередь, неконтролируемое увеличение налоговых расходов может привести к финансовой нестабильности2. При наличии дефицита бюджета растет государственный долг.

Следует принимать во внимание, что налоговые расходы, по сути, являются расходами бюджета, осуществляемыми через налоговую систему.

Соответственно суммы налоговых расходов необходимо учитывать при определении расходных лимитов (на уровне как бюджета в целом, так и отдельных администрирующих расходные программы ведомств) при распределении бюджетных средств, а также при оценке влияния государства на экономику и социальную сферу.

Для того чтобы иметь полное представление о расходных лимитах, следует проанализировать несколько элементов: вмененные доходы от нормативной структуры налогов3; налоговые доходы полученные; прямые расходы и бюджетный дефицит. При этом данные о налоговых расходах следует интегрировать с данными о прямых расходах, чтобы контролиро1 См.: Best Practice Guidelines – Off Budget and Tax Expenditures. OECD, 2004. P. 14.

2 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 9.

3 Данные о вмененных доходах от нормативной структуры налогов позволят оценить не только суммы, которые приходятся на налоговые расходы бюджета, но и суммы доходов, которые бы бюджет собирал в отсутствие налоговых расходов. Рекомендации формировать и публиковать соответствующие данные содержатся в: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 23.

2.2. ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О НАЛОГОВЫХ РАСХОДАХ вать совокупный объем расходов и дефицита. Это, в свою очередь, означает, что налоговые расходы должны подвергаться столь же тщательной проверке, что и прямые расходы. Такой подход, в частности, требует1: установления периодичности одобрения налоговых расходов с целью обеспечения финансовой дисциплины и соответствия законам и бюджетам;

модификации или отмены статей налоговых расходов, которые признаны неэффективными или устаревшими; поиска резервов сокращения налоговых расходов для того, чтобы не допустить формирования дефицита бюджета или уменьшить его.

Сокращение налоговых расходов может быть предпринято не только с целями сокращения дефицита бюджета, увеличения налоговых расходов по другим статьям или прямых расходов по бюджетным программам, но и в рамках налоговой реформы с целью расширить налоговую базу и снизить ставки налогов, а также повысить нейтральность, справедливость и эффективность налоговой системы.

Если налоговые расходы не учитываются наряду с прямыми расходами, влияние государства на экономику и социальную сферу будет недооценено2. Несмотря на то что через механизм налоговых расходов распределяются значительные ресурсы3, сложившийся порядок учета отражает налоговые расходы как сокращение доходов, но не как увеличение расходов бюджета4. В результате, хотя налоговые расходы увеличивают государственное влияние, принятый порядок их учета отражает их как уменьшение роли государства в экономике (size of government)5.

Налоговые расходы, как и государственные программы, предусматривающие прямое расходование бюджетных средств, служат для достижения целей социально-экономической политики. В условиях отсутствия информации о суммах налоговых расходов, связанных с той или иной налоговой льготой, невозможно сделать обоснованный выбор между прямыми расхо1 Ibid. P. 24.

2 См.: Tax Expenditures Statement 2008. Commonwealth of Australia, 2009. P. 5.

3 В частности, в 2003 г. доля налоговых расходов в совокупных расходах составляла в Австралии 14,5%, в США – 26%, в Канаде – 30,8%. См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927.

May 2006. P. 8.

4 Так, согласно «Руководству по статистике государственных финансов» налоговые расходы представляют собой суммы, вычитаемые из налога, который в противном случае подлежал бы уплате (см.: Руководство по статистике государственных финансов. МВФ, 2001. П. 5.23).

5 См.: Furman J. Increasing Transparency and Accountability for Tax Expenditures. Testimony Before the Senate Homeland Security and Government Affairs Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information, and International Security. September 26, 2006. P. 4.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

дами бюджета и косвенной поддержкой – через налоговую систему. При этом, если налоговые расходы подвергаются менее жесткому (по сравнению с прямыми расходами) контролю, создаются стимулы к осуществлению субсидий и трансфертов в форме налоговых расходов независимо от объективных причин, которые могут обусловить такой выбор1.

Налоговые расходы, независимо от того, являются соответствующие налоговые льготы обязательными или дискреционными, фактически имеют больший приоритет, нежели прямые расходы, поскольку предоставление налоговых преференций не обусловливается наличием средств в бюджете для осуществления расходов2.

Налоговые расходы, как и расходные программы, должны периодически подвергаться тщательному рассмотрению на предмет соответствия целям и задачам, для которых они предназначены3.

Величину налоговых расходов следует учитывать при распределении средств бюджета по направлениям расходования. Для этой цели налоговые расходы могут быть сгруппированы по функциональной классификации бюджета, и каждая группа может быть сопоставлена с соответствующей функциональной группой прямых расходов4. Это позволяет распределять по статьям расходов совокупные расходы.

Вместе с тем следует отметить, что выбор между прямыми и налоговыми расходами, а также сопоставление затрат и результатов в рамках различных вариантов использования бюджетных ресурсов затрудняются тем, что налоговые расходы администрируются налоговыми органами, а прямые расходы – иными ведомствами, в ведении которых в соответствии с их компетенцией находятся расходные программы (например, расходы на медицинскую помощь администрируются ведомством, отвечающим за здравоохранение, и т.п.)5. Перераспределение средств между прямыми и налоговыми расходами также может быть осложнено в связи с необ1 См., напр.: Best Practice Guidelines – Off Budget and Tax Expenditures. OECD, 2004.

P. 14; Furman J. Increasing Transparency and Accountability for Tax Expenditures. Testimony Before the Senate Homeland Security and Government Affairs Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information, and International Security. September 26, 2006. P. 1.

2 См., напр.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets.

World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 10.

3 См.: Tax Expenditures: Compendium of Background Material on Individual Provisions. Congressional Research Service. Senate Report 107-80. December 2002.

4 См., напр.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets.

World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 24.

5 См., напр.: Kraan D-J. Off-budget and Tax Expenditures. // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 1. P. 124.

2.2. ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О НАЛОГОВЫХ РАСХОДАХ ходимостью взаимодействия разных парламентских комитетов в рамках бюджетного процесса1.

Формирование и представление информации о налоговых расходах бюджета демонстрирует ответственность государства за выбор и действия в области использования общественных средств. Выделяют несколько уровней ответственности в бюджетно-налоговой сфере (fiscal accountability)2:

1) общий контроль, включая среднесрочное планирование расходов, финансовую дисциплину и контроль соответствия законам и бюджетам;

2) установление стратегических приоритетов в распределении ресурсов;

3) управление эффективностью и результативностью программ.

Интегрирование данных о налоговых расходах в бюджетный процесс позволит лучше скоординировать налоговые расходы и прямые расходы для решения задач на всех указанных уровнях3.

Публикация отчетности о налоговых расходах также является одним из средств обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (fiscal transparency). Налоговые расходы на практике могут не подвергаться столь же тщательной проверке, как прямые расходы, так как после введения они не требуют официального ежегодного утверждения законодательным органом и остаются в силе до тех пор, пока не будут внесены изменения в налоговое законодательство. Таким образом, увеличение налоговых расходов может привести к значительному снижению прозрачности4.

В этой связи «Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» содержит следующие рекомендации5.

1. В состав бюджетной документации необходимо включить отчет об основных налоговых расходах центрального правительства, что является главным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В таком отчете должна содержаться информация о назначении каждой меры, связанной с налоговыми расходами, в рамках 1 См.: Hungerford T. Tax Expenditures: Trends and Critiques. CRS Report for Congress. September 13, 2006. P. 9; Tax Expenditures in OECD Countries. OECD, 2010. P. 27.

2 См.: Campos J., Pardan S. Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes: Binding Governments to Fiscal Performance. World Bank Policy Research Working Paper No. 1646. September 1996.

3 См.: Swift Z. Managing the Effects of Tax Expenditures on National Budgets. World Bank Policy Research Working Paper No. 3927. May 2006. P. 23.

4 Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

МВФ, 2001. С. 31.

5 Там же. С. 4, 31.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ...

государственной политики, о сроках ее действия и о тех категориях налогоплательщиков, которые получают выгоды от этой меры.

2. По возможности налоговые расходы следует определять количественно. В тех случаях, когда органы государственного управления, государственные финансовые учреждения и нефинансовые государственные предприятия освобождаются от налогов, которыми облагаются аналогичные операции, осуществляемые частным сектором, соответствующие налоговые расходы должны указываться и количественно определяться, насколько это возможно, в бюджетной документации.

3. В тех странах, где органы государственного управления субнациональных уровней играют значительную роль, они также должны представлять публичную отчетность о налоговых расходах.

Организация экономического сотрудничества и развития дает следующие рекомендации в части отражения информации о налоговых расходах бюджета: «Расчетная величина ключевых налоговых расходов должна раскрываться в виде дополнительных сведений к бюджету. В той степени, в какой это целесообразно, анализ налоговых расходов по конкретным функциональным направлениям необходимо включать в обсуждение общих расходов по этим направлениям с целью информационного обеспечения выбора вариантов бюджетной политики»1.

Комитет по общественному сектору (Public Sector Committee) при Совете Международной федерации бухгалтеров (International Federation of Accountants – IFAC) отмечает, что при отсутствии доступа к информации по налоговым расходам в случае финансовых проблем правительство будет склонно скорее к увеличению налоговых доходов, чем к сокращению налоговых расходов2.

Поскольку налоговые расходы возникают в связи с предоставлением льгот и освобождений тем или иным категориям налогоплательщиков, они являются частью не только бюджетной, но и налоговой системы.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 32 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.