WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 12 |

3. РАЗВИТИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ В РОССИИ тем дифференциация регионов по степени обеспеченности собственными доходными источниками остается очень высокой, что предопределяет высокий уровень спроса бедных регионов на получение федеральных трансфертов для финансирования базовых услуг на своей территории. В этой ситуации можно предположить, что эффект «липучки» должен оказаться существенным. Отсутствие этого эффекта указывало бы на крайнюю неэффективность системы федеральной помощи бедным регионам – рост федеральных трансфертов в такой ситуации не сопровождается сколько-нибудь значимым ростом бюджетных расходов у их получателей. Более того, с течением времени (в 2000–2006 гг.) с учетом проведенных реформ масштаб эффекта «липучки» в системе российского федерализма, по-видимому, должен усиливаться.

В целом в развитии системы межбюджетных трансфертов в период после 2001 г. наблюдались неоднозначные тенденции. С одной стороны, повысилась прозрачность межбюджетных трансфертов, начиная с 2004 г. значительная доля межбюджетных трансфертов распределяется по заранее определенным правилам. Прошла реформа разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, в значительной степени были сокращены нефинансируемые федеральные мандаты. Результаты проверки прогрессивности системы финансовой помощи по отношению к ВРП и налоговым доходам за рассматриваемый период указывают на сохраняющуюся прогрессивность этой системы, однако прогрессивность снижается1.

С другой стороны, к концу рассматриваемого периода система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной.

В развитых странах, имеющих федеративную форму государственного устройства, как правило, существует два канала предоставления межбюджетных трансфертов, направленных соответственно на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов на приоритетные для всей Федерации направления на социально приемлемом уровне. В результате в развитых федеративных государствах насчитывается, как правило, 1–3 крупнейших вида трансфертов из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–более мелких трансфертов2.

В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. насчитывается около сотни различных трансфертов (видов трансфертов в подразделе дотации, 58 – в подразделе субсидии, 1 Методологию расчетов см. (Кадочников П., Синельников С. и др., 2003).

2 Fiscal Federalism in Theory and Practice / T. Ter-Minnassian (ed.). Washington: IMF, 1997.

31 – в подразделе субвенции). Резонен вопрос: эффективна ли такая система По аналогии с налогообложением число трансфертов должно быть приемлемо для эффективного администрирования. В 2008 г. по 24 программам трансфертов финансирование составляло менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации предоставляемое финансирование по ряду программ может составлять всего лишь десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства трансфертов (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от их получения. Представляется, что в России необходимо провести тщательную ревизию разграничения полномочий между федеральным центром и регионами с тем, чтобы ряд полномочий целиком закрепить за регионами, а часть (например, финансирование социальной помощи труженикам тыла и репрессированным) – вернуть на уровень Федерации. При этом можно использовать опыт зарубежных стран, использующих блочные трансферты, которые выделяются на финансирование социально значимых отраслей или групп отраслей (здравоохранение, образование) с нежесткими условиями расходования предоставляемых средств в рамках указанных секторов.

4. Ограниченность стандартной модели и альтернативный подход к объяснению эффекта «липучки» Как уже было сказано выше, в литературе встречается несколько возможных объяснений наличия эффекта непропорционального влияния федеральных трансфертов на региональные расходы. Основные из них включают так называемую «фискальную иллюзию» (fiscal illusion), т.е.

асимметрию информации относительно ситуации на рынке (см., например, (Oates, 1977)), и бюрократические причины, т.е. наличие существенных различий в функциях благосостояния между налогоплательщиками и региональными чиновниками (см., например, (Niskanen, 1968)), и, наконец, возможные ошибки спецификации модели (см., например, (Becker, 1996)).

Однако, по нашему мнению, в России наиболее существенными факторами возникновения эффекта «липучки» оказываются другие причины, связанные с особенностями организации межбюджетных отношений в условиях значительной дифференциации регионов по доходам и низкой самостоятельности регионов в сфере налоговой политики. Таких причин несколько.

1. Ограниченные возможности региональных властей по определению ставок налогообложения для местных налогоплательщиков В Налоговом кодексе Российской Федерации установлен весьма ограниченный диапазон, в рамках которого региональное правительство вправе изменять налоговые ставки. При этом между различными регионами объективно сложились существенные отличия по природно-климатическим и географическим условиям, по составу и структуре промышленного потенциала, по уровню цен на товары, работы и услуги, по уровню занятости и доходов населения, по уровню оплаты труда и ряду других существенных характеристик. В такой ситуации вполне возможны случаи, когда регионы не имеют возможности установить уровень местного налогообложения в соответствии со своими расходными потребностями: даже максимально разрешенный федеральным законодательством уровень налоговых ставок может не обеспечивать им покрытие за счет собственных налоговых доходов всех расходов, которые региональные власти рассматривают как необходимые. Таким образом, не выполняется одна из ключевых предпосылок классической модели об оптимальном уровне местного налогообложения.

2. Наличие явных или неявных федеральных стандартов предоставления государственных услуг налогоплательщикам, прежде всего населению В федеративной стране присутствуют определенные стандарты предоставления услуг налогоплательщикам, согласно которым, например, все жители страны должны иметь возможность получения услуг определенного объема и качества в сферах среднего образования, медицинского обслуживания, ЖКХ и т.д. Часть таких стандартов являются неформальными и связаны с неявными ожиданиями налогоплательщиков, отражающими общность экономического и культурного пространства в рамках единого государства. Другие – в той или иной степени отражены в конкретных федеральных решениях (например, в обязательности среднего образования и в требованиях сдачи Единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников средних школ России). Таким образом, независимо от собственных налоговых доходов (а согласно п. 1, указанному выше, эти доходы не могут быть существенно увеличены одними лишь региональными решениями) региональное правительство должно обеспечить уровень расходов на одного налогоплательщика не ниже некоторого определенного уровня. Таким образом, в некоторых относительно бедных регионах, создается ситуация, при которой сам регион – без помощи федерального центра – просто не в состоянии покрыть такие минимально ожидаемые расходы. Поэтому, при получении федерального гранта, регион не имеет возможности для заметного снижения уровня местного налогообложения, и это приводит к возникновению эффекта «липучки».

Данное соображение подтверждается проведенными нами оценками так называемого разрыва в собственных доходах (revenue gap) для бед4. ОГРАНИЧЕННОСТЬ СТАНДАРТНОЙ МОДЕЛИ И АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПОДХОД...

ных регионов России (т.е. для регионов с собственными налоговыми доходами консолидированного регионального бюджета на душу населения ниже 1,5 тыс. руб. в ценах 1996 г. на протяжении всего рассматриваемого периода 1996–2006 гг.). Результаты свидетельствуют, что разница между собственными доходами и расходами бедного региона по ограниченному набору основных бюджетных статей (расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, социальную политику, транспорт, правоохранительную деятельность, государственное управление) отрицательная и в среднем составляет около 70% фактических расходов бедного региона.

3. Ограниченные возможности регионов по замещению государственного финансирования общественных услуг частными расходами Речь идет о том, что далеко не для всех видов общественных услуг возможен отказ от традиционных бюджетных форм их финансирования и переход на рыночные формы их предоставления (например, в рамках формата частно-государственного партнерства). Это ограничение особенно существенно для России, где сохраняются завышенные ожидания населения в отношении минимального объема предоставляемых общественных услуг, сильна традиция уравнительного потребления, механизмы частно-государственного партнерства остаются недостаточно развитыми. Поэтому у бедных регионов, которые не в состоянии финансировать необходимый минимум ожидаемых услуг за счет только собственных доходов, имеются очень ограниченные возможности для негосударственного финансирования соответствующего дефицита услуг. В свою очередь, это создает дополнительные стимулы для увеличения бюджетных расходов таких регионов за счет использования федеральных грантов без соответствующего уменьшения местных налогов, т.е. еще больше расширяются возможности для возникновения эффекта «липучки».

* * * Таким образом, на наш взгляд, в условиях федеративной страны с высоким уровнем региональной дифференциации, с сильными традициями уравнительного потребления и развитой системой федеральных стандартов эффект «липучки» не только не должен считаться аномалией, но и, более того, он должен устойчиво присутствовать в фискальном поведении региональных властей, особенно наиболее бедных регионов.

Вместе с тем, на наш взгляд, реакция бедных и богатых регионов на получение федеральных трансфертов может существенно различаться.

5. Эмпирическая проверка альтернативного объяснения эффекта «липучки» на данных российских региональных бюджетов В данном разделе нами проводится оценка ряда эконометрических уравнений, традиционно используемых при исследованиях эффекта «липучки», и проводится дополнительный статистический анализ, направленный на уточнение интерпретации полученных результатов. Основные вопросы, на которые мы пытаемся получить ответы в данном разделе, заключаются в следующем:

• насколько велик и устойчив эффект «липучки» в России;

• имеет ли предложенная нами альтернативная интерпретация этого эффекта какие-либо преимущества в объяснении полученных результатов по сравнению с традиционной моделью.

Анализ эффекта «липучки» проводится на основе данных о российской системе межбюджетных отношений за 1996–2006 гг. Используемая статистика включает данные по 87 регионам (исключены ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа)1. Все величины приводились в сопоставимый вид – оценки осуществлялись для показателей в расчете на душу населения, а для приведения расходов в сопоставимые цены для разных периодов использовался региональный дефлятор номинального ВВП.

1 Необъясненная дисперсия показателей для этих автономных округов превышает величину, равную трем стандартным отклонениям, во всех оцениваемых уравнениях, что связано со значительными особенностями их бюджетной ситуации. С учетом высокой бюджетной обеспеченности этих автономных округов и минимальных значений получаемой ими финансовой помощи исключение этих регионов из анализа представляется оправданным.

5. ЭМПИРИЧЕСКАЯ ПРОВЕРКА АЛЬТЕРНАТИВНОГО ОБЪЯСНЕНИЯ ЭФФЕКТА...

В Приложении представлена описательная статистика для переменных «расходы на душу населения» до и после получения трансфертов из федерального центра, отражающая изменения в бюджетной дифференциации между регионами с течением времени. Также в Приложении представлены рассчитанная авторами кривая Лоренца и коэффициент Джини для региональных расходов на душу населения.

Для проведения данного анализа все рассматриваемые регионы были разделены на две группы по собственным налоговым доходам: относительно бедные регионы (с собственными налоговыми доходами регионального бюджета на душу населения ниже 1,5 тыс. руб. в ценах 1996 г.

на протяжении всего рассматриваемого периода 1996–2006 гг.) и относительно более богатые регионы (с собственными налоговыми доходами регионального бюджета на душу населения выше 1,5 тыс. руб. на протяжении всего рассматриваемого периода 1996–2006 гг.). Как видно из приведенных в Приложении таблиц, эти группы регионов существенно различались по численности населения. Эти различия в размерах групп связаны с характером распределения регионов по доходам (распределение не является нормальным, что достаточно типично).

В целом можно говорить о том, что степень дифференциации регионов по совокупному душевому доходу достаточно высока (в 2002 г. коэффициент Джини составлял 0,31). На основании данных описательной статистики, можно сделать вывод: с течением времени межрегиональная дифференциация существенно снижалась. Кроме того, трансферты оказывают значительный эффект на дифференциацию: из приведенных в Приложении таблиц видно, что и для группы бедных, и для группы богатых регионов наблюдается существенное снижение внутригрупповой дифференциации по региональным расходам после получения трансфертов.

Приступая к эконометрической оценке зависимостей, прежде всего необходимо выбрать правильную спецификацию оцениваемых эконометрических уравнений. Некоторые авторы (например, (Becker, 1996);

(Chernick, 1979)) утверждают, что линейная спецификация для модели «липучки» не является вполне корректной. Кроме того, они считают, что эффект непропорционального влияния федеральных трансфертов на расходы региональных правительств (т.е. эффект «липучки»), возможно, связан именно с некорректным использованием линейной модели, т.е.

является ошибкой спецификации. В частности, по мнению Becker, выбор в пользу линейной модели зачастую происходит без должного обоснования, а лишь из-за ее простоты и удобства интерпретации результатов, что и приводит к значительной переоценке эластичности расходов по выделяемым федеральным центром грантам. Автор утверждает, что при использовании логарифмической модели эффект «липучки» либо оказывается гораздо слабее, либо отсутствует вовсе.

Проведем анализ остатков соответствующих регрессий для корректного выбора спецификации наших уравнений.

Стандартная линейная модель для оценки эффекта «липучки» в уравнении для региональных расходов выглядит следующим образом:

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.