WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 23 |

Таким образом, реальное разграничение полномочий и его отличия от предусмотренного федеральным законодательством определялись как региональными законами об особенностях реализации муниципальной реформы в переходный период, так и соглашениями между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения.

Как уже отмечалось выше, региональное законодательство об особенностях реализации муниципальной реформы было принято в двух из рассматриваемых субъектов Федерации: в Республике Адыгея и Республике Северная Осетия – Алания. И тот, и другой регионы осуществили единообразное разграничение вопросов местного значения поселений между районным и поселенческим уровнями. Причем в Северной Осетии вопросы местного значения были одинаково разграничены на все года переходного периода: за поселениями закреплялось 17 вопросов местного значения, за муниципальными районами – 11. В компетенцию районных органов местного самоуправления передавалось решение налоговых и имущественных вопросов, вопросов жилищнокоммунального и дорожного хозяйства, транспортное обслуживание населения, мероприятия по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций. Вопросы культуры и библиотечного обслуживания населения, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, а также весь комплекс вопросов по благоустройству сохранялись на уровне поселений.

Законодательство Республики Адыгея принималось ежегодно и обеспечивало постепенное расширение полномочий органов местного самоуправления поселений: за ними было закреплено в 2006 г. 13 вопросов местного значения, в 2007 г. – 19 вопросов (частично изменение определялось корректировкой перечня вопросов местного значения в федеральном законодательстве), в 2008 г. – 27 вопросов. В 2008 г. за муниципальными районами оставлены следующие поселенческие вопросы:

• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения;

• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

• создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

• организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения.

Как видно из данного перечня, несмотря на формально незначительный перечень вопросов местного значения поселений, закрепляемый за муниципальными районами, по сути, на районный уровень были переданы ключевые функции органов местного самоуправления поселений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и культуры.

Что касается передачи полномочий по решению вопросов местного значения от поселений муниципальным районам на основе соглашений, то данный инструмент использовался как в тех регионах, где был введен переходный период, так и в тех, где формально муниципальная реформа была внедрена в полном объеме с 1 января 2006 г. Информации по данному вопросу в региональном разрезе очень мало, поэтому мы можем привести здесь лишь данные за 2007 г., представленные Министерством регионального развития РФ и содержащиеся в табл. 1.4.

С учетом того что в целом по России в 2007 г. 77,9% поселений передавало часть своих полномочий муниципальным районам, можно констатировать, что охват поселений процессом передачи полномочий по национальным республикам ЮФО либо достаточно близок к данному значению, либо превышает его. Исключение составляет Северная Осетия, где этот показатель был несколько ниже, однако необходимо учитывать, что 11 вопросов местного значения поселений в этот период решалось муниципальными районами в соответствии с республиканским законодательством. В то же время в Адыгее, несмотря на передачу части вопросов местного значения поселений муниципальным районам, охват поселений процессом перераспределения полномочий на основе соглашений приближался к среднероссийскому.

Таблица 1.Передача полномочий по соглашениям от сельских поселений муниципальным районам в национальных республиках ЮФО в 2007 г.

Из них передали часть Справочно:

Всего сельполномочий год введения муниРегионы ских посеципальной реформы лений число доля (%) в полном объеме Республика Калмыкия 112 109 97 Республика Дагестан 698 508 73* Кабардино-Балкарская 112 н.д. н.д. Республика Карачаево-Черкесская 82 81 99 Республика Республика Адыгея 46 33 72 Республика Северная 100 58 58 Осетия – Алания * По данным ИНСОР – 591 сельское поселение и соответственно 84% их общего числа.

Однако эти данные еще не позволяют определить масштабы перераспределения функций между районным и поселенческим уровнями, поскольку от каждого поселения может передаваться незначительное количество полномочий, а может и основная их часть. К сожалению, подобная информация в региональном разрезе в публичном пространстве отсутствует. Однако некоторое представление о характере данного процесса могут дать данные об объемах расходов по различным направлениям деятельности органов власти и о структуре данных расходов. Соответствующая информация содержится в табл. 1.5–1.8. Причем в анализ включено не только разграничение полномочий между муниципальными районами и поселениями, но также степень их централизации на региональном уровне, поскольку изолированный анализ расходов муниципальных районов и поселений без учета регионального компонента может давать искаженную картину. Кроме того, данный срез анализа позволяет дать более полную информацию о разграничении полномочий, включив в нее городские округа.

Таблица 1.Подушевые расходы региональных и местных бюджетов национальных республик ЮФО в 2008 г., руб./чел.

Расходы ре- Расходы ме- Соотношение расходов гионального стных бюдже- регионального и местных бюджета тов* бюджетов Российская Федерация** 27 829 18 192 1,Южный федеральный 19 645 12 989 1,округ*** Республика Дагестан 17 133 9 068 1,Республика Калмыкия 25 037 12 985 1,Карачаево-Черкесская 20 914 10 851 1,Республика Республика Адыгея 19 246 8 844 2,Кабардино-Балкарская 19 408 7 486 2,Республика Республика Северная 25 452 8 122 3,Осетия – Алания * Данные о расходах местных бюджетов в целом (без распределения на типы муниципальных образований) в бюджетной статистике отсутствуют. Соответственно они были рассчитаны как расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации минус расходы регионального бюджета без трансфертов местным бюджетам плюс расходы местных бюджетов на субсидии региональному бюджету.

** Данные по Российской Федерации берутся без городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), а также Чеченской Республики и Республики Ингушетия, поскольку по состоянию на 2008 г. механизмы организации местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, на эти субъекты Федерации не распространялись.

*** Данные по ЮФО также берутся без Чеченской Республики и Республики Ингушетия.

В табл. 1.5–1.8 представлены данные об общем объеме расходов, а также о тех направлениях расходов, по которым полномочия регионального и муниципального уровней, а также полномочия районов и поселений в наибольшей мере пересекаются. В табл. 1.5 и 1.6 содержится информация о распределении расходов между региональным и местными бюджетами, в последующих – между региональным бюджетом и местными бюджетами всех типов муниципалитетов.

Как видно из табл. 1.5, общая централизация расходов в национальных республиках ЮФО значительно выше, чем в среднем по стране, а также по Южному федеральному округу. Особенно выделяются по данному параметру Республика Адыгея и КабардиноБалкария. Наиболее экстремальная ситуация сложилась в Северной Осетии – превышение региональных расходов над муниципальными в данной республике в 2 раза выше, чем в среднем по стране. Однако очевидно, что подобное превышение может складываться в результате действия различных факторов – осуществления крупных капиталовложений, определения в качестве стратегического приоритета какого-либо из собственных региональных полномочий и т.п. Более полную картину дает анализ бюджетных расходов по отдельным направлениям. В табл. 1.6 представлен анализ расходов региональных и местных бюджетов по трем направлениям – расходы на управление, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и расходы на культуру. Выбор именно данных направлений не случаен.

Расходы на управление (соответственно – региональное либо муниципальное) осуществляются из всех видов бюджетов и могут служить косвенной характеристикой общего распределения полномочий между различными уровнями власти. Действительно, кроме формального закрепления функций, на каждом уровне должны создаваться фактические предпосылки для решения входящих в его компетенцию вопросов. Наряду с другими факторами существенную роль в их создании играет наличие финансовых ресурсов для привлечения квалифицированных кадров, технического обеспечения и т.п. Анализ расходов на управление позволяет в самом общем виде определить наличие таких предпосылок.

Полномочия по жилищно-коммунальному хозяйству формально закреплены за поселениями и городскими округами. Однако на практике они в значительной степени концентрируются на региональном уровне, а также передаются от поселений муниципальным районам. Централизация функций в области ЖКХ на уровне субъектов Федерации частично определяется наличием у них полномочий в «смежных» сферах: по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, по экологическим вопросам и т.п., частично осуществляется через принятие целевых программ по вопросам, затрагивающим компетенцию органов местного самоуправления, частично вообще не вписывается в правовое поле. Передача связанных с ЖКХ вопросов местного значения на региональный уровень в рамках переходного периода могла осуществляться как региональным законодательством (что было сделано в республиках Адыгея и Северная Осетия – Алания), так и по соглашениям.

В сфере культуры полномочия между уровнями власти фактически оказались неразграниченными: региональный уровень власти оказался ответственным за культурные объекты, относящиеся к региональной собственности, полномочия поселений и муниципальных районов в значительной степени дублируются. В Республике Адыгея на соотношение расходов различных бюджетов в данной сфере влиял еще один фактор: поселенческие полномочия в сфере культуры были переданы на районный уровень региональным законодательством.

Отсутствие анализа по таким важным с точки зрения муниципальных расходов сферам, как образование и здравоохранение, обусловлено двумя основными факторами. Во-первых, данные вопросы сосредоточены на уровне муниципальных районов и городских округов, здесь неактуальна проблема разграничения полномочий между муниципальными районами и поселениями. Во-вторых, картина искажается за счет того, что общее образование финансируется совместно региональным и муниципальным бюджетами, а значительная часть расходов на здравоохранение финансируется через Фонд обязательного медицинского страхования и в бюджетной отчетности не отражается.

Таблица 1.Подушевые расходы региональных и местных бюджетов национальных республик ЮФО по отдельным направлениям в 2008 г., руб./чел.* Расходы на Расходы на Расходы на ЖКХ управление** культуру*** РБ**** МБ***** РБ МБ РБ МБ Российская Феде- 1 272 1 622 534 3 808 465 рация Южный феде- 1 029 1 081 488 3 096 324 ральный округ Республика Даге- 677 682 797 1 728 214 стан Республика Кал- 1 140 1 177 908 1 058 1 236 мыкия Карачаево- 1 173 859 1 285 1 843 232 Черкесская Республика Республика Ады- 1 031 1 154 1 236 1 668 398 гея Кабардино- 1 632 638 1 320 1 233 314 Балкарская Республика Республика Се- 5 397 641 1 505 2 271 426 верная Осетия – Алания * Используемые данные в целом по Российской Федерации и Южному федеральному округу, как и в табл. 1.5, не включают те регионы, где условия реализации реформы местного самоуправления отличаются от общероссийских.

** Расходы на управление получены по следующей формуле: расходы на общегосударственные вопросы минус расходы на обслуживание муниципального долга.

*** Расходы на культуру получены по следующей формуле: расходы по подразделу «Культура» из раздела «Культура, кинематография и СМИ» плюс часть расходов по подразделу «Другие вопросы в области культуры, кинематографии и СМИ» пропорционально доле расходов по подразделу «Культура» в общих расходах по этому разделу.

**** Региональный бюджет.

***** Расходы местных бюджетов определяются в соответствии с тем же алгоритмом, что и в табл. 1.5.

Что касается расходов на управление, то, как видно из табл. 1.6, их централизация выше среднероссийской во всех рассматриваемых регионах, однако степень подобного превышения различна. В Рес публике Дагестан, Калмыкии и Адыгее этот процесс носит умеренный характер. В Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии он проявляется в гораздо большей степени. Но особенно выделяется ситуация в Северной Осетии, где подушевые региональные расходы на управление превышают муниципальные более чем в 8 раз, тогда как в целом по России они составляют лишь около 80% подушевых муниципальных расходов. Абсолютные расходы на управление экстремально низки как на региональном, так и на местном уровне в Республике Дагестан. В Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии ситуация другая – подушевые региональные расходы превышают средние по ЮФО, в случае Кабардино-Балкарии – даже средние по России, вся «экономия» идет за счет муниципального уровня. В Северной Осетии муниципальные расходы на управление существенно ниже среднероссийских, тогда как региональные их существенно превышают. Причем подобная ситуация не ограничивается 2008 г.

Она характерна для нескольких предшествующих лет, хотя и в несколько меньшей степени.

Централизация в сфере ЖКХ также выражена достаточно явно.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.