WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 23 |

Изложенная выше характеристика организации местного самоуправления в национальных республиках ЮФО базируется на описании вариантов внедрения формальных механизмов, предусмотренных муниципальной реформой. Однако данная характеристика будет неполной, если не включить в нее анализ соотношения формальных и неформальных институтов, особенно с учетом той огромной роли, которую играют обычаи и традиции на Кавказе. Очевидно, что в отличие от формализованных «правил игры» информация по данному вопросу не может быть получена из нормативных актов и официальных отчетов, а потому неизбежно носит разрозненный и фрагментарный характер. Тем не менее некоторые примеры заслуживают того, чтобы отразить их в данном исследовании.

Один из интересных вопросов в данном контексте связан с возрастным составом руководителей муниципальных образований. В национальных республиках с высокой долей молодого населения выборность глав муниципальных образований создает хорошие предпосылки для омоложения муниципальной элиты. В то же время традиционно считается, что на Кавказе власть на местах принадлежит старейшинам – людям наиболее старших возрастов, поэтому молодежи не доверяют. Насколько эти противоречивые факторы сказываются на возрастной структуре муниципальных глав Исследователи отмечают, что проблема смены элит в республиках Северного Кавказа стоит достаточно остро, но при этом молодое поколение политиков наиболее часто заявляет о себе именно на муниципальном уровне. У нас нет систематизированных данных по этому вопросу, поэтому ограничимся лишь отдельными примерами.

В Пригородном районе Северной Осетии – Алании лишь в одном поселении глава ингушской национальности. На выборах здесь по «Битва» за Владикавказ оказалась гораздо более трудной и пока не завершена.

Прежнее руководство города, как известно, в этой беспрецедентной истории было физически уничтожено в конце прошлого года». «Федеральный центр и Северный Кавказ: новые политические решения и новые вызовы», с. 24; Аналитический доклад Центра политических технологий, 2009. http://www.politcom.ru/7942.html.

бедила молодая женщина (чуть больше 20 лет). По информации руководства района, это произошло следующим образом. В ходе выборов в поселении было много кандидатов, и старшее поколение раскололось между различными претендентами. В то же время молодежь выступила консолидированным фронтом, что и отразилось на итогах выборов. Глава поселения не имеет высшего образования, но после избрания поступила в высшее учебное заведение.

По информации из Чеченской Республики, где на момент проведения исследования муниципальные выборы еще не были проведены и главы территориальных образований назначались, средний возраст руководителей районных администраций составлял более 50 лет. В то же время в ключевых муниципальных образованиях к власти приходили люди гораздо более молодого возраста – около 40 лет – и имеющие полученное в крупных городах высшее образование.

Так, мэр г. Грозного является выпускником МГУ им. М.В. Ломоносова.

Еще один представляющий интерес вопрос связан с соотношением формальных и неформальных институтов управления. Какую роль в современных муниципалитетах играют советы старейшин, другие традиционные кавказские неформальные структуры В каких формах сохранились исторически сложившиеся формы организации местной жизни Здесь также отсутствует систематизированная информация, однако имеющиеся источники демонстрируют достаточно пеструю картину. Наиболее интересны исследования судьбы традиционного для Дагестана института джамаата.

Содержательная характеристика джамаата у разных авторов различается. Так, Ю. Карпов характеризует его как форму организации сельского сообщества: «Социокультурный план традиционного горного дагестанского селения подразумевал, что «сельское сообщество» было организовано здесь в форму, которую в исторической наук

е именуют сельской общиной, а местные жители именуют арабским словом джамаат» (Карпов, 2007, с. 6). При этом автор отмечает, что отличие семейно-родственных структур – тухумов – в Дагестане от других северокавказских территорий заключалось в том, что они в основном сосредоточивались в отдельных общинах, а не расселялись дисперсно по всей этнической территории (там же, с. 15). По-другому трактует сущность джамаата Э. Кисриев, рассматривая его как новый тип политического образования. Джамааты для него – самостоятельные и самоуправляющиеся городагосударства, складывающиеся путем объединения жителей мелких родовых поселений в единое целое. «Джамааты – это плотно заселенные и хорошо укрепленные поселения полисного типа, окруженные хуторами и иными земельными угодьями, которые обладали окончательным, атомарным суверенитетом, на основе которого путем добровольных или добровольно-принудительных соглашений образовывались более крупные составные политические образования. … Принадлежность к своему джамаату являлась самой главной социально-политической идентичностью дагестанца… Основной социальной ячейкой джамаата был не тухум, а семья…» (Кисриев, 2004, с. 21–22). Носителем суверенной власти в джамаате являлось общее собрание всех совершеннолетних мужчин данного города.

Высшим представительным органом был совет старейшин. Представительство базировалось на наиболее значимых сегментах социальной структуры джамаата: тухумы, кварталы, другие территориальные подразделения (там же, с. 25).

Не совпадают и выводы разных авторов о судьбе джамаата в современных условиях. Э. Кисриев, рассматривая ее, так сказать, на макроуровне, в первую очередь через призму социальнополитической идентичности, утверждает, что в Дагестане «…не национальности, а структуры джамаатского уровня оказались субъектами политически организованных действий. … В конечном счете, джамаатская идентичность (а следовательно, солидарность и сплоченность) оказалась более важной, нежели идеологическая (партийная и пр.) или национальная» (там же, с. 50). Проведенный им анализ показывает, что участвующие в политике организованные группы (в его терминологии – «этнопартии») в основном состоят из выходцев из одного традиционного джамаата или союза джамаатов, хотя в отдельных случаях могут включать лиц разных национальностей.

В то же время Ю. Карпов рассматривает джамаат в первую очередь как неформальный властный институт на местном уровне, существующий наряду с официальными органами власти. По его мнению, организационно джамаат представляет собой объединение наиболее уважаемых людей села – обычно «двадцатку» (эта традиция осталась с советских времен, когда для того, чтобы открыть мечеть, необходимо было заявление от 20 человек), реже – другое число жителей. При этом данный институт играет совершенно разную роль на разных сельских территориях. В одних местах двадцатка – это своеобразный совет старейшин, обращение к которым за советом прежде всего является данью традиции. Их роль в основном ограничивается контролем за правильностью организации празднеств и других ритуалов. В других джамаат включает и молодежь (кто не замечен в плохих поступках и «сам может сделать замечание» (Карпов, 2007, с. 55)), а также избранную поселенческую власть. Здесь он может решать и содержательные вопросы: порядок выпаса скота на пастбищах, содержание мечети и т.п. Судя по всему, совершенно разную роль в джамаате могут играть представители духовенства – в некоторых селах они обладают огромным авторитетом, в других их роль минимальна (это в первую очередь относится к молодым имамам).

Одним из решающих факторов, определяющих реальную силу и судьбу джамаата, являются его отношения с официально избранной местной властью. В одних местах глава администрации стремится сосредоточить у себя решение всех вопросов, не привлекая к этому традиционные структуры. В других глава привлекает старейшин к организации общественных работ, решению семейных и земельных споров, организации празднеств. Наконец, глава и сам может входить в джамаат.

Еще одним важным фактором выступает движение населения. В тех селах, где активно идет миграция, джамаат находится в кризисном состоянии. Это связано с тем, что джамаат исконно был закрытой структурой, всячески затруднявшей появление чужаков. Так, традиционно запрещалась продажа земли нечленам джамаата. В современных условиях, когда переселенцам нужны земельные наделы под строительство и для ведения хозяйства, они их получают от местных администраций, часто в обход джамаата, что вызывает конфликты. Во многих местах джамаату отводится роль общественного совета по мелким хозяйственным делам, причем действующего в первую очередь также в интересах коренных жителей, хотя в кризисных ситуациях он может решать и более крупные вопросы.

Во многом схожие неформальные институты существуют и в других северокавказских республиках. Там также распространены советы старейшин либо другие традиционные объединения, которые так или иначе участвуют в решении важных для поселений проблем.

Членство в подобной организации определяется не только возрастом, в некоторых случаях туда может входить и молодежь. При этом неформальные механизмы организации управления местным сообществом переплетаются с формальными – члены совета старейшин могут входить в официальные органы местного самоуправления, например, избираться депутатами.

Обращает на себя внимание, что наряду с традиционными в кавказских селах появляются и современные институты привлечения населения к местному самоуправлению. Так, в некоторых поселениях функционируют советы молодежи, ассоциации предпринимателей, женсоветы. Причем, по имеющейся информации, привлечение женщин к управлению тесно связано с их ролью в экономическом развитии села. Так, в тех местностях Кабардино-Балкарии, где производство женщинами традиционных вязаных изделий является значимой сферой экономической активности, роль женсоветов в принятии решений на местном уровне существенно выше.

1.4. Полномочия по решению вопросов местного значения В дореформенный период муниципальное законодательство содержало довольно обширный, но недостаточно конкретный перечень вопросов местного значения. При этом то или иное обязательство могло включаться в компетенцию органов местного самоуправления либо исключаться из нее в зависимости от того, являлось ли имущество, использованное для решения соответствующего вопроса, либо организация, обеспечивающая его решение, муниципальной собственностью. Муниципальная реформа внесла существенные изменения в регулирование данного аспекта деятельности муниципальных образований.

Вопросы местного значения были определены более четко и оторваны от проблематики собственности на муниципальное имущество (напротив, в реформу был заложен принцип, что имущество и финансы должны двигаться за полномочиями), хотя в данной сфере регулирования сохранилось использование недостаточно ясных и не определенных в законодательстве терминов, таких как «организация», «создание условий», «участие», «обеспечение» и т.п. Вопросы местного значения, решение которых должно финансироваться за счет собственных доходов муниципальных образований, четко отделялись от переданных государственных полномочий, финансирование которых предполагалось за счет субвенций с регионального уровня.

Изначально круг вопросов местного значения был существенно сокращен по сравнению с дореформенным. Из компетенции органов местного самоуправления были почти полностью исключены вопросы социальной политики, на региональный уровень были переданы полномочия по финансированию учебного процесса, значительно сужались обязательства в сфере здравоохранения. Правда, в дальнейшем в результате внесения изменений как в законодательство, так и в подзаконные акты полномочия местного самоуправления подвергались достаточно хаотическому изменению. Так, неоправданно широкое толкование первичной медико-санитарной помощи позволило фактически оставить компетенцию органов местного самоуправления в сфере здравоохранения в прежнем объеме.

Отдельный перечень вопросов местного значения был закреплен за каждым типом муниципальных образований – за поселениями, муниципальными районами, городскими округами. При этом в компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов было включено как решение межпоселенческих вопросов, так и предоставление ключевых муниципальных услуг на территории поселения, в первую очередь связанных с организацией образования и здравоохранения. Перечень вопросов местного значения городских округов составил совокупность вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. Изначально перечень был фактически закрытым, но в результате внесения поправок в муниципальное законодательство регулирование данного вопроса стало более гибким. Правда, это было достигнуто за счет снижения определенности в разграничении полномочий, усиления дублирования и пересечения компетенции органов местного самоуправления.

Жесткость заложенной в законодательство конструкции была несколько смягчена тем, что полномочия по решению вопросов местного значения могли частично передаваться по соглашениям от органов местного самоуправления поселений на уровень муниципального района и с уровня муниципального района – поселениям при условии, что их исполнение будет финансироваться за счет трансфертов из бюджета того муниципального образования, которое передает полномочия. На практике данный механизм широко использовался для ограничения самостоятельности поселений и централизации полномочий и финансов на районном уровне.

Кроме того, на переходный период сохранялась возможность перераспределения полномочий между муниципальными районами и вновь созданными поселениями в региональном законодательстве.

Причем субъекты Федерации, использовавшие данную возможность, по-разному подходили к решению этого вопроса. В большинстве регионов распределение установленного федеральным законодательством перечня вопросов местного значения поселенческого уровня между муниципальными районами и вновь созданными поселениями происходило единообразно, однако некоторые субъекты Федерации предусматривали полномасштабное внедрение реформы разными темпами для различных групп муниципальных образований. Кроме того, региональные различия касались периода, на который устанавливалось данное перераспределение, – часть субъектов ежегодно принимала законодательство, определяющее компетенцию органов местного самоуправления вновь созданных поселений, часть урегулировала данные вопросы на 2 или сразу на 3 года. Одни региональные законодательные акты фиксировали вопросы местного значения поселений, передаваемые на районный уровень, другие – закрепляемые за вновь созданными поселениями; иногда законодательство определяло и тот, и другой перечень.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.