WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 23 |

Вторая группа – это регионы, максимально оттянувшие полномасштабную реализацию муниципальной реформы и приступившие к ней только с 1 января 2009 г. К ним относятся две республики – Адыгея и Северная Осетия – Алания. Причем наличие объективных предпосылок подобной политики неочевидно. Как уже указывалось выше, основанием для установления переходного периода являлось наличие в субъекте Федерации вновь образованных поселений. И в Адыгее, и в Северной Осетии муниципальные образования поселенческого уровня существовали до начала муниципальной реформы. В ходе муниципальной реформы число муниципалитетов поселенческого уровня в Северной Осетии осталось без изменений. Что касается Республики Адыгея, то здесь информация неоднозначна: по различным источникам, число муниципальных образований поселенческого уровня в республике колебалось от 38 до 551.

Вероятно, в обеих республиках воспользовались тем, что федеральный законодатель не определил содержание термина «вновь образованные муниципальные образования». Разъяснения по данному вопросу содержатся в Методических рекомендациях Министерства регионального развития РФ, а также давались Комитетом по местному самоуправлению Государственной Думы РФ, однако они не полностью прояснили ситуацию. Так, Методические рекомендации исходили из того, что действие федерального законодательства о переходном периоде не распространяется на те поселения и городские округа, которые обладали статусом муниципального образования на дату вступления в силу главы 12 «Переходные положения» Федерального закона № 131-ФЗ. Указанные муниципальные образования должны были приступить к осуществлению полномочий по решению всех вопросов местного значения с 1 января 2006 г. Однако в условиях, когда законодательство не содержало однозначного Ежегодные данные Госкомстата РФ; Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления / Под ред. С. Мокрого // Аналитический вестник. М.: Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, 2002. № 8; «Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. М.: Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. 2005; законы о региональных бюджетах на 2004 г.; Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 году» // Министерство регионального развития Российской Федерации / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007.

определения того, что подразумевается под тем, что определенная территория имеет статус муниципального образования и с какого момента этот статус считается полученным, сохранялись возможности для различных трактовок данного положения.

Так, в рассматриваемых республиках вновь образованными стали считаться те муниципальные образования, которые трактовались подобным образом в региональном законодательстве. Так, в Республике Северная Осетия – Алания по каждому из 8 районов был принят закон об установлении границ района, наделении его статусом муниципального района, образовании в его составе поселений и установлении их границ. Тем самым все 114 муниципальных образований Северной Осетии стали считаться вновь образованными. Аналогичный подход использовался и в Адыгее: вновь образованными стали трактоваться не только муниципальные районы и городские округа, в которых до реформы были территориальные органы государственной власти, но и все поселения.

Региональное законодательство о переходном периоде1 предусматривало перераспределение вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами, а также устанавливало особенности формирования местных бюджетов и разграничения объектов муниципальной собственности. В Северной Осетии, судя по региональному законодательству, часть поселений финансировалась по смете, в части формировались бюджеты. В Адыгее органы местного самоуправления поселений обладали всем набором бюд Закон Республики Северная Осетия – Алания от 15 февраля 2006 г. № 15-РЗ «Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в переходный период на территории Республики Северная Осетия – Алания»; Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. № 294 (редакция от 10 июля 2006 г.) «О местном самоуправлении»; Закон Республики Адыгея от 12 декабря 2005 г. № 385 «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений»; Закон Республики Адыгея от 9 января 2007 г. № 53 «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений»; Закон Республики Адыгея от 28 декабря 2007 г. № 141 «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений».

жетных полномочий, однако право определять их доходные источники (в том числе налоговые) передавалось на районный уровень.

Наконец, к третьей группе относятся два особых региона, не имеющих аналогов среди других субъектов Федерации, – Чеченская Республика и Республика Ингушетия. Система местного самоуправления, предусмотренная федеральным законодательством, в них отсутствовала, и муниципальная реформа не была реализована в предусмотренные законодательством сроки. Применительно к этим двум республикам был принят специальный Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике», в соответствии с которым органы государственной власти этих республик в своих республиканских законах были обязаны до 1 марта 2009 г.:

1) определить территории, установить границы муниципальных образований и наделить вновь образованные муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

2) установить численность депутатов представительных органов первого созыва городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов;

3) определить на первый срок полномочий правовое положение глав городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований и порядок замещения указанных должностей;

4) определить срок полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва, а также первый срок полномочий избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных районов.

Данные параметры должны соответствовать требованиям федерального законодательства о местном самоуправлении. Выборы депутатов представительных органов вновь образованных муниципальных образований в Ингушетии и Чечне состоялись 11 октября 2009 г. Органы государственной власти обеих республик обязаны также до 1 января 2010 г. обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности республик имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем самым к 1 января 2010 г. должны быть сформированы все основные предпосылки для полномасштабной реализации муниципальной реформы на этих территориях.

Таблица 1.Темпы реализации муниципальной реформы в национальных республиках Южного федерального округа Наличие Название субъекта Год полномасштабной вновь созданных Федерации реализации реформы поселений Республика Калмыкия нет Республика Дагестан да Кабардино-Балкарская нет Республика Карачаево-Черкесская Реснет публика Республика Адыгея да Республика Северная Оседа тия – Алания Чеченская Республика да Республика Ингушетия да 1.2. Территориальная организация местного самоуправления Дореформенное законодательство о местном самоуправлении предусматривало возможность существования различных моделей территориальной организации. Это привело к большому разнообразию подходов к решению данного вопроса в различных регионах.

По информации на начало 2000-х годов, в 48 субъектах Федерации муниципальные образования существовали на уровне районов и городов регионального значения, в 17 – на поселенческом уровне, в регионах была реализована двухуровневая модель: муниципальные образования существовали как на районном, так и на поселенческом уровне. При этом в рамках поселенческой либо двухуровневой модели поселения далеко не всегда обладали всеми признаками муниципального образования, т.е. имели муниципальную собственность и местный бюджет. Так, из 17 регионов, реализовавших поселенческую модель, в 10 количество местных бюджетов было существенно меньше числа муниципальных образований. В рамках двухуровневой модели в 11 регионах поселения вообще не имели местных бюджетов и финансировались по смете, и лишь в 5 число муниципальных образований и местных бюджетов совпадало1. В ряде субъектов Федерации использовались смешанные модели: так, на одной части территории региона могла быть реализована районная модель, на другой части – поселенческая либо двухуровневая.

Изменение в ходе реформы территориальных основ местного самоуправления является одним из основных направлений преобразований системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными принципами реформирования в данной сфере являлись:

• создание унифицированной модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории РФ, за исключением городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга;

• законодательное закрепление единообразных принципов установления границ и определения статуса муниципальных образований на федеральном уровне.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вся территория субъектов РФ должна была разделяться на территории городских округов и муниципальных районов, границы которых не пересекаются. При этом территории городских округов не входят в состав территории муниципальных районов. Территория муниципальных районов, в свою очередь, должна была разграничиваться между территориями городских и сельских поселений. Исключения могли составлять субъекты РФ или отдельные районы в субъектах РФ, ко Более подробно о территориальной структуре местного самоуправления в дореформенный период см.: Стародубровская И.В. и др. Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований М.: ИЭПП, 2003. С. 8–10.

При анализе распространенности тех или иных территориальных моделей использовалась информация Центра фискальной политики.

торые постановлением правительства РФ признавались территориями с низкой плотностью населения1. В границах этих административно-территориальных единиц по решению субъекта Федерации могли создаваться межселенные территории – территории, не входящие в состав поселений, управление которыми осуществляется непосредственно органами местного самоуправления муниципальных районов.

Кроме того, было установлено, что на территориях субъектов РФ, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с положениями федерального законодательства (ст. 10–13 Федерального закона № 131-ФЗ) с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях2. При этом данный тезис не был конкретизирован. В частности, не было определено, каким образом региональное законодательство по данным вопросам должно сочетаться с общими подходами к регулированию территориальной структуры, закрепленными на федеральном уровне.

Таким образом, законом были определены три основных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (городские и сельские). В городских округах и на межселенных территориях действует одноуровневая система местного самоуправления, на всей остальной территории страны – двухуровневая. При этом при формировании поселений предлагалось учитывать в первую очередь критерии численности населения Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо высокой плотностью населения».

Технология отгонного животноводства предполагает, что выпас скота летом происходит в горах, а зимой пастбищное либо стойловое содержание скота осуществляется на равнине. При этом к территориям отгонного животноводства относятся не только пастбища, но и территории, необходимые для прогона скота два раза в год с равнин в горы и с гор на равнину и для обеспечения этого процесса всей необходимой инфраструктурой.

и пешеходной доступности центра поселения. На муниципальные образования поселенческого уровня, существовавшие до начала муниципальной реформы, установленные в законодательстве критерии формирования поселений не распространялись, их число могло быть сколь угодно малым. Четких критериев разграничения между городскими поселениями и городскими округами предусмотрено не было.

По данным Минрегионразвития РФ, к 1 октября 2005 г. была полностью сформирована система муниципальных образований во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетия и Чеченской Республики. Были установлены границы и определен статус 24 510 муниципальных образований, в том числе 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20 109 сельских и 1826 городских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения1. Границы 50 муниципальных образований были установлены Министерством регионального развития, который в соответствии с федеральным законодательством получил право устанавливать границы тех муниципальных образований, по которым до 1 марта 2005 г. не было принято решение органами власти субъектов РФ. В число этих муниципальных образований вошло 12 муниципальных образований Карачаево-Черкесии2.

Таким образом, в результате реформы число муниципальных образований в Российской Федерации возросло почти в 2 раза: с 12,6 тыс. до 24,5 тыс. При этом, поскольку в дореформенный период далеко не все формально созданные поселенческие муниципалитеты имели местные бюджеты, число потенциальных участников межбюджет «Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. М.: Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. 2005. С. 110.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.