WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 23 |

Особую благодарность хотелось бы выразить Денису Соколову и Юлии Бурилиной, без плодотворного сотрудничества с которыми вряд ли удалось провести углубленное исследование ситуации с реализацией муниципальной реформы в Кабардино-Балкарии. Значительный вклад в нашу работу внесли и другие коллеги, позволившие ознакомиться с результатами своих исследований либо потратившие свое время на обсуждение интересующих нас вопросов, на помощь в организации исследования. Мы хотели бы выразить свою признательность Энверу Кисриеву, Мухамеду Циканову, Иссе Костоеву, Ильдару Фасееву, Хасану Давудову, Андрею Максимову, Ольге Мотяковой, Елене Кодиной, Дмитрию Хромову, Арсению Мамедову, Родиону Совдагарову. За все содержащиеся в исследовании ошибки и недочеты полную ответственность несут авторы.

Глава 1. Реализация муниципальной реформы в национальных республиках Южного федерального округа 1.1. Общая характеристика реализации муниципальной реформы Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., предусматривал проведение масштабных преобразований в муниципальной сфере. Предполагалось ужесточение регулирования местного самоуправления с федерального уровня, резкое усиление единообразия используемых подходов и моделей в данной сфере, а также некоторое упорядочивание компетенций органов местного самоуправления и организации их финансирования. Основные направления преобразований сводились к следующим:

• на всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусматривалось создание городских округов – одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;

• перечень вопросов местного значения существенно сокращался по сравнению с предыдущей редакцией Закона (в том числе в сферах образования и здравоохранения)1, все полномочия муниципальных образований разделялись между поселенческим и районным уровнями, при этом за муниципальными районами было закреплено исполнение многих ключевых функций на территории поселений (в частности, связанных с организацией образования и здравоохранения);

Такова была ситуация в момент принятия законодательства о муниципальной реформе. В дальнейшем поправками в законодательство и подзаконными актами эта ситуация была частично изменена.

• вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

• обеспечивалось развернутое регулирование и расширялись формы осуществления непосредственной демократии на местном уровне; более детально по сравнению с предшествующей редакцией Закона была проработана нормативная база территориального общественного самоуправления, в то же время участие населения в решении вопросов местного значения подвергалось неоправданной регламентации;

• ужесточались законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; для определенных типов муниципальных образований запрещалось совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, жестко регулировалась численность местных депутатов и т.п.;

• ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

• за муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам, исходящие из необходимости финансового выравнивания, а не финансирования конкретных расходов муниципальных образований, были детально урегулированы федеральным законодательством.

Первоначально предполагалось, что в течение 2004–2005 гг.

субъекты Федерации и муниципалитеты проведут необходимые территориальные и организационные преобразования, и полномасштабная реализация муниципальной реформы начнется с 1 января 2006 г. Однако осенью 2005 г. в законодательство о местном самоуправлении были внесены поправки, предусматривающие откладывание срока повсеместного введения в действие новых механизмов до 1 января 2009 г. До этого момента устанавливался переходный период, на протяжении которого региональные власти в значительной степени сами могли регулировать темпы и направления проводимых преобразований. В первую очередь это касалось ряда наиболее острых вопросов муниципальной реформы:

во-первых, определения компетенции местных властей и доходных источников вновь образованных муниципальных образований поселенческого уровня. В тех регионах, где ранее господствовала районная модель территориальной организации местного самоуправления и отсутствовали муниципальные образования поселенческого уровня, возникли огромные проблемы с организацией деятельности сотен новых муниципальных структур, которые практически невозможно было решить в короткие сроки. Да и в других регионах процесс шел достаточно сложно, сопровождался серьезными конфликтами, организационной неразберихой, значительными кадровыми проблемами. На переходный период органы государственной власти субъектов Федерации получили возможность самостоятельно перераспределять вопросы местного значения и доходные источники между районным и поселенческим уровнями, по своему усмотрению ограничивая предусмотренный федеральным законодательством объем полномочий органов местного самоуправления вновь созданных поселений;

во-вторых, обеспечения финансирования муниципальных образований. Внедрение новых подходов к организации межбюджетных отношений, предусматривающих радикальное изменение существовавших в большинстве регионов финансовых систем, так или иначе ориентированных на регулирование и финансирование расходов муниципальных образований, переход к выравниванию бюджетной обеспеченности привели к значительному изменению доходов местных бюджетов. Подобный одномоментный скачок мог вызвать дезорганизацию деятельности муниципальных образований и негативно повлиять на решение вопросов местного значения. Законодательством о муниципальной реформе была предусмотрена определенная постепенность в данном вопросе, однако изначально заложенные темпы преобразований были признаны чересчур быстрыми. На переходный период требования к системе финансового выравнивания были существенно смягчены, причем в отношении не только вновь созданных поселений, но и всех других категорий муниципальных образований;

в-третьих, сроков перераспределения имущества в соответствии с разграничением полномочий между различными уровнями власти.

Перераспределение собственности, как и можно было ожидать, оказалось чрезвычайно болезненным процессом, который шел медленно, требовал значительных организационных усилий и финансовых средств и сопровождался серьезными конфликтами. Соответственно сроки осуществления данного процесса были продлены сначала до 1 января 2008 г., а затем и до 1 января 2010 г. В течение переходного периода до регистрации права собственности на имущество органам власти, которым в соответствии с законодательством данное имущество должно быть передано, было предоставлено право его безвозмездного использования для исполнения своих полномочий.

Переходный период несколько смягчил остроту выявившихся в ходе подготовки к введению муниципальной реформы проблем и дал субъектам Федерации больше времени на адаптацию к новой системе регулирования. Однако изначально было далеко не очевидно, что наиболее острые проблемы реформы связаны именно с текущими, преходящими факторами, которые могут быть нейтрализованы за несколько лет. Еще в ходе разработки программы реформы многие эксперты, в том числе из Института экономики переходного периода и Института экономики города1, предупреждали, что она несет в себе существенные концептуальные пороки, последствием чего может быть ослабление институтов местного самоуправления и См., например, интервью исполнительного директора Фонда «Институт экономики города» М. Либоракиной «Муниципальная реформа: «этих помыть или новых нарожать» Дата публикации: 24 декабря 2002 г. // ИА «Росбалт», http://www.urbaneconomics.ru/publications/mat_id=652. Миронова Н. О новой концепции местного самоуправления: попытка анализа, замечания, предложения // Газета «Правое дело». № 32 (50). 9–15 августа 2002 г. В частности, в экспертном заключении Института экономики города был сделан следующий вывод: «политические и экономические риски принятия законопроекта слишком велики, а преимущества предлагаемой реформы неочевидны».

осложнение деятельности муниципальных образований. В качестве основных недостатков указывались:

• необоснованно радикальный характер преобразований, фактически перечеркивающий накопленный в ряде регионов опыт местного самоуправления, существенная часть которого представляла значительный интерес;

• механистическое распространение единообразных моделей местного самоуправления на всю территорию страны без учета специфики отдельных территорий;

• недостаточность предоставляемых финансовых гарантий, неоправданная ограниченность собственных доходных источников муниципальных образований;

• чрезмерная зарегулированность местного самоуправления.

Оценка того, насколько оправдались пессимистические прогнозы экспертов, о которых говорилось выше, зависит от оценки результатов переходного периода. А на эти результаты можно смотреть с разных точек зрения.

С одной стороны, формально реализацию муниципальной реформы в переходный период можно признать успешной. За 3 года (2006–2008) все субъекты Федерации (за исключением двух, о чем см. ниже) обеспечили полномасштабную реализацию реформы на своей территории. Темпы внедрения предусмотренных реформой преобразований представлены в табл. 1.1. Очевидно, что регионы достаточно быстро расширяли масштабы преобразований в муниципальной сфере, все более активно внедряя предусмотренные новым законодательством механизмы. В то же время необходимо учитывать, что степень внедрения реформы оценивалась в первую очередь исходя из компетенции и доходных источников органов местного самоуправления вновь созданных поселений. При этом подавляющее большинство субъектов Федерации, в том числе декларировавших полномасштабную реализацию реформы, пользовались предоставленными в рамках переходного периода возможностями ограничить внедрение механизмов финансового выравнивания и распределять определенную часть финансовой помощи на основе оценки расходов муниципальных образований.

Таблица 1.Реализация муниципальной реформы в Российской Федерации в рамках переходного периода 2006 2007 Доля субъектов Федерации % % % полностью внедривших муниципальную реформу* 54,2 66,3 78,использующих бюджетный принцип финансирова- 67,5 (2,4) 77,1 (6,0) 85,5 (10,8) ния всех поселений (части поселений) зачисляющих все предусмотренные БК РФ доход- 56,3 (0) 71,1 (2,4) 81,9 (4,8) ные источники в бюджеты всех поселений (части поселений) Источники: данные Министерства регионального развития РФ, расчеты авторов.

* Число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, определяется по данным ИЭПП, которые несколько отличаются от официальной информации Минрегиона РФ. Об основных методологических отличиях см.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М.: ИЭПП, 2008. С. 26–29.

С другой стороны, сама муниципальная реформа «на выходе» после трех лет переходного периода существенно отличалась от той модели, на которой базировалось законодательство о местном самоуправлении. Многочисленные поправки, принимаемые на протяжении переходного периода, фактически выхолостили суть идеологии реформы, подорвав даже те немногочисленные элементы муниципальной автономии и «самоуправленческой» направленности, которые были заложены в ней изначально. Кроме того, откладывание сроков полномасштабной реализации реформы позволило укрепить административный контроль региональных властей за деятельностью органов местного самоуправления, обеспечить фактическое подчинение поселений муниципальным районам. В результате в рамках реформы осталась одна господствующая тенденция – укрепление вертикали власти. Ожиданиям, связанным с укреплением института местного самоуправления и реализацией заложенного в нем потенциала, не суждено было сбыться.

Ход муниципальной реформы, свойственные ей трудности и противоречия, баланс негативных и позитивных черт имели некоторые общие для всей страны характеристики, однако в то же время обладали немаловажными региональными особенностями. С этой точки зрения имеет значение анализ и общего хода муниципальной реформы, и ее конкретного внедрения на отдельных территориях. В данном случае в качестве объекта исследования выбран регион, обладающий определенными особенностями по сравнению с остальной территорией страны с точки зрения как свойственных ему обычаев и традиций, так и степени межнациональной напряженности и конфликтности. В анализ включены национальные республики, обычно относимые к северокавказским: Республика Чечня, Республика Ингушетия, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская Республика, КарачаевоЧеркесская Республика, Республика Адыгея, а также обычно не включаемая в состав республик Северного Кавказа, но также входящая в Южный федеральный округ Республика Калмыкия. Значительный интерес представляет анализ того, какое преломление жесткая, единообразная модель муниципальной реформы получила на столь своеобразной территории.

Формальные темпы реализации муниципальной реформы в национальных республиках Южного федерального округа представлены в табл. 1.2. Из таблицы видно, что рассматриваемые республики можно разделить на три группы.

Первая – это регионы, приступившие к полномасштабной реализации реформы с 1 января 2006 г., т.е. не воспользовавшиеся возможностью растянуть сроки внедрения реформы. Половина национальных республик Южного федерального округа относится к этой группе. Однако обращает на себя внимание то, что в трех регионах из четырех это было вынужденное решение, поскольку в них не было вновь созданных поселений и тем самым не наблюдалось оснований для откладывания реформы. Что касается Республики Дагестан, то там это было сознательное решение, так как наличие вновь созданных поселений позволяло растянуть сроки преобразований на местном уровне.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.