WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 23 |

Республиканские законы, устанавливающие новые границы Адыге-Хабльского и Ногайского районов, а также границы и статус входящих в них поселений были приняты 13 марта 2008 г.1 Кроме того, в июне 2008 г. произошли территориальные преобразования в соответствии с принятым Законом от 24 июня 2008 г. № 39-РЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты КарачаевоЧеркесской Республики». Тем самым, уже почти в конце муниципальной реформы было произведено уточнение состава населенных пунктов практически всех поселений республики.

2.2.3. Борьба за власть в городе Черкесске На первый взгляд во многом беспрецедентная по своей остроте борьба за власть в городе Черкесске не имеет прямого отношения к муниципальной реформе, хотя и совпадает по времени с периодом ее реализации. Эта борьба явилась одним из наиболее ярких эпизодов противостояния внутри карачаевской элиты между главой республики в 2003–2008 гг. Мустафой Батдыевым и председателем Верховного суда республики Исламом Бурлаковым. Краткое изложение событий выглядит следующим образом2.

В 2000 г. главой города Черкесска стал Михаил Якуш, выступивший на президентских выборах 2003 г. сторонником Бурлакова, каковым являлся и его заместитель Петр Коротченко. В 2004 г. городская Дума Черкесска продлила полномочия Якуша сроком примерно на год. Новые выборы были назначены на 25 сентября 2005 г.

Однако после продления полномочий Якуш предпринял определенные шаги, которые можно было трактовать как смену политической ориентации и переход к поддержке главы республики Батдыева. В сентябре 2005 г. Верховный суд Карачаево-Черкесии признал незаконным и решение о продлении полномочий мэра, и назначение ноЗакон Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2008 г. № 16-РЗ «Об установлении границ муниципальных образований на территории Адыге-Хабльского муниципального района», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2008 г. № 15-РЗ «Об установлении границ муниципальных образований на территории Ногайского района и наделении Ногайского района статусом муниципального района».

События излагаются на основе информации, содержащейся в (Казенин, 2009, с.

155–160). Единственным отличием от «оригинала» является использование терминологии, соответствующей Федеральному закону № 131-ФЗ.

вых выборов. Фактически в городе установилось двоевластие: и Якуш, и Коротченко считали себя главой города, при этом, по мнению наблюдателей, первый ориентировался на Батдыева, второй – на Бурлакова. Еще одна попытка провести выборы также провалилась.

Следующий виток конфликта был связан с тем, что в январе 2006 г. городская Дума приняла новый устав города, в соответствии с которым глава муниципального образования избирался из состава представительного органа, а глава администрации нанимался по контракту. Обе должности заняли лица, поддерживавшие Бурлакова, при этом главой администрации был назначен Коротченко. Но теперь уже он переориентировался на поддержку Батдыева, чем и спровоцировал в отношении себя «оргвыводы». Контракт с ним главой города был расторгнут, а затем в судебном порядке признан незаконным. Однако борьба продолжилась, депутаты не поддержали решение главы и отменили решение о расторжении контракта. На этом этапе Коротченко смог воспользоваться поддержкой республиканских структур и силовых ведомств: в мэрию Черкесска был введен ОМОН. Новое двоевластие закончилось тем, что в конце 2006 г.

депутаты проголосовали за отставку главы города.

На следующей стадии противостояния сохранение Коротченко в должности было признано незаконным в судебном порядке, причем на этом этапе ему снова, как и в 2005 г., противостоял Якуш, однако теперь уже Коротченко играл на стороне Батдыева, а Якуш находился в оппозиции. 5 февраля 2007 г. городская Дума вновь утвердила Коротченко главой администрации. Причем произошло это в условиях, когда часть депутатов – сторонников Бурлакова объявила о сложении полномочий, лишив Думу кворума. Сторонники Батдыева вышли из положения, вернув одного из ранее отказавшихся от мандата депутатов (было объявлено, что под заявлением об отказе стояла не его подпись). Подобное решение было опротестовано в Верховном суде Карачаево-Черкесии, который данный иск удовлетворил. В марте 2007 г. Верховный суд Карачаево-Черкесии обязал президента республики провести новые выборы городской Думы. В этих условиях Дума, чья легитимность была столь серьезно поставлена под вопрос, приняла новый устав города, предусматривающий выборы представительного органа исключительно по партийным спискам, что в сложившихся условиях было на руку республиканским властям. Проблема дошла до Верховного суда РФ, который одновременно согласился с признанием городской Думы неправомочной, но при этом не поддержал решение, обязывающее главу республики назначить новые выборы.

Несмотря на компромиссное решение Верховного суда РФ, новые выборы в городскую Думу прошли в декабре 2007 г. и продемонстрировали удовлетворительные для республиканских властей результаты. В феврале 2008 г. Коротченко снова (уже в который раз) был утвержден главой администрации города. Подобное завершение конфликта необходимо оценивать в контексте того, что Бурлаков в 2007 г. не был рекомендован Высшей квалификационной коллегией Верховного суда РФ для переизбрания на свою должность.

Хотя описанный случай представляет собой борьбу за власть на муниципальном уровне, тем не менее возникает вопрос: как этот практически детективный сюжет связан с реализацией муниципальной реформы В принципе, практически все действия участников конфликта (в той мере, в какой они не выходят за рамки правового поля) были бы возможны и без проведения реформы. И все-таки, как представляется, связь существует. Противостояние в данном конфликте разворачивалось с участием представительных органов, судебной власти различных уровней, силовых структур, при этом среди основных игроков не оказалось городского сообщества. На ранних этапах конфликта было принято решение об отказе от всеобщих выборов главы города, и вопрос о руководстве столицей республики стал решаться исключительно на основе внутриэлитных взаимоотношений. Еще раз население смогло заявить о себе в ходе выборов в городскую Думу. Этим его роль и ограничилась.

Сейчас в регионах наиболее очевидны конфликты, связанные с выборностью муниципальных лидеров и их возможностью, опираясь на поддержку населения, занимать самостоятельную позицию в отношении других уровней власти. То, что муниципальная реформа не только не обеспечила гарантий непосредственной подотчетности и подконтрольности муниципальной власти населению, но и подтолкнула развитие механизмов, действующих в обратном направлении, иногда воспринимается как способ избежать ненужного противостояния. Пример города Черкесска ярко демонстрирует, каким образом и на основе каких параметров могут решаться вопросы муниципальной власти в условиях, когда жители отчуждены от этого процесса и основные игроки руководствуются не их интересами, а совсем другими критериями. При этом очевидно, что конфликтность не преодолевается, а принимает извращенные формы и оказывается практически никак не связанной с волеизъявлением населения.

2.2.4. Бежтинский участок и другие особенности муниципальной реформы в Республике Дагестан Федеральным законодательством о местном самоуправлении предусмотрено существование трех типов муниципальных образований – это поселения, муниципальные районы и городские округа. Субъект Федерации должен придать соответствующий статус каждому из муниципальных образований на своей территории. Однако в Республике Дагестан возникли большие сложности с реализацией на практике данной законодательной нормы. До сих пор в структуре муниципальных образований республики существуют 41 муниципальный район и Бежтинский участок, который по всем параметрам своей деятельности – решаемые вопросы местного значения, органы местного самоуправления, доходные источники и расходные полномочия – приравнен к муниципальному району, но таковым не является.

Исторически сложилось так, что Бежтинский участок существовал на территории Суньтинского района, но был отделен от него горным перевалом. При формальном соблюдении федерального законодательства участок мог бы получить статус либо муниципального района, либо сельского поселения. Однако в условиях сложившихся межэтнических отношений в первом случае это вызвало бы протест населения Суньтинского района, а во втором – сопротивление населения участка, причем конфликт мог принять неконтролируемые формы и, по мнению представителей республиканской власти, даже привести к кровопролитию.

В данном случае удалось прийти к компромиссному решению.

Право на осуществление местного самоуправления в рамках Бежтинского участка признано в судебном порядке. Обладая всеми правами муниципального района, участок как административнотерриториальная единица входит в состав Суньтинского района.

Однако нельзя не признать, что буква закона в данном случае оказалась нарушенной.

Следует отметить, что реализация муниципальной реформы в Республике Дагестан в отличие, например, от Кабардино-Балкарии, была в максимальной степени направлена на предотвращение возможных конфликтов. Но и за это пришлось заплатить свою цену.

Как показало исследование, проведенное ИНСОР1, экономическая и организационная неэффективность существующей сетки мелких поселений (напомним, что Дагестан – лидер по числу муниципалитетов поселенческого уровня, количество которых приближается к 700) широко признается в республике. Тем не менее резервы повышения эффективности практически отсутствуют.

С одной стороны, существующая «нарезка» муниципальных образований во многом основана на этнических различиях между жителями поселений. Особенность Дагестана состоит в том, что часто даже жители соседних сел, формально принадлежащие к одной национальности, говорят на разных диалектах и не всегда понимают друг друга. Кроме того, национальные традиции на протяжении длительного времени культивировали замкнутость сельской общины. В этих условиях укрупнение поселений может нарушить чувство идентичности и вызвать серьезное социальное напряжение.

С другой стороны, укрупнение поселений затрагивает интересы местной элиты. Ликвидация сельских администраций лишает работы определенные слои влиятельных людей, что может вызвать недовольство их родственников и тем самым привести к социальному недовольству.

Материалы полевых исследований к докладу Института современного развития «Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования». Доклад по результатам полевых исследований в Республике Дагестан. М., 2008.

На правах рукописи

.

Таким образом, ценой социального мира (или, во всяком случае, отказа от дополнительного нагнетания конфликтов) в условиях реформы оказалась неэффективность функционирования муниципальных образований.

2.3. Case study: муниципальные конфликты в Кабардино-Балкарии 2.3.1. Конфликт вокруг межселенных территорий Конфликт вокруг межселенных территорий в КабардиноБалкарии – один из самых серьезных конфликтов, непосредственно связанных с муниципальной реформой – можно рассматривать на трех уровнях. Внешне он вызван различной трактовкой применяемых в законодательстве о местном самоуправлении терминов (в частности, понятия межселенных территорий) и тем самым может обсуждаться в категориях правовой коллизии. На более глубоком уровне он приобретает характер межнационального противостояния между кабардинцами и балкарцами, поскольку межселенные территории в значительной части были созданы в местах традиционного расселения балкарцев. И наконец, при более детальном анализе становится очевидным, что в его основе лежат прежде всего экономические интересы. Попробуем рассмотреть все 3 аспекта данной проблемы.

Территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарии была установлена Законом от 27 февраля 2005 г.

№ 13-РЗ «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике». Данным нормативным актом границы муниципальных образований впервые были закреплены на законодательном уровне. Причем границы многих поселений были определены таким образом, что они включали исключительно земли населенных пунктов. В результате территория ряда поселений уменьшилась в десятки раз, сузившись границами жилищной застройки, так что вне границ поселений оказались даже кладбища. Вся остальная земля в ряде районов республики была отнесена к межселенной территории. В первоначальной редакции закона ее площадь составляла более половины всей территории республики. На рис. 2.1 продемонстрирован пример определения в 2005 г. границ сельского поселения Эльбрус.

Рис. 2.1. Картографическая схема границ Эльбрусского сельского поселения по первоначальной редакции закона В тот же день – формально до принятия законодательства о статусе и границах – парламентом республики было принято законодательство об административно-территориальном устройстве1. Содержание последнего закона достаточно нетрадиционно для подобных нормативных актов: наряду с общепринятыми положениями он содержит подробное картографическое описание границ самой республики, ее районов, а также границы 3 крупных городов – Баксана, Нальчика и Прохладного. Причем при описании границ часть земель рассматривается как земли межселенных территорий. В дальнейшем данная трактовка межселенных территорий без всякого дополнительного обоснования была включена в законодательство, регулирующее территориальные основы местного самоуправления. Напомним, что Кабардино-Балкарская Республика не входит в число регионов, на которых распоряжением правительства РФ разрешено создавать межселенные территории2.

Очевидно, что в данном случае законодательство об административно-территориальном устройстве использовалось для решения совершенно других вопросов, не связанных напрямую с административно-территориальным делением, но связанных с созданием новой муниципальной карты территории, позволяющей осуществлять перераспределение земельных ресурсов. Необходимо отметить, что определенное смешение вопросов административнотерриториального устройства и муниципальной организации3 является достаточно типичным для российского регионального законоЗакон Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. № 12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики».

Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р.

Многие специалисты считают, что в современных законодательных условиях принятие субъектом Федерации регионального закона об административнотерриториальном устройстве представляется оправданным только в случае, когда предусмотрено создание территориальных подразделений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в системе органов власти данного субъекта.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.