WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 23 |

• большая централизация финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации, что соответствует сделанному ранее выводу о более высокой концентрации расходных полномочий на региональном уровне;

• большая обеспеченность местных бюджетов налоговыми и неналоговыми доходами (особенно по сравнению с региональным);

Возможно, одной из причин подобного представления является отнесение налоговых доходов к общему объему доходов муниципальных образований, включая субвенции. Однако муниципальные районы и поселения с этой точки зрения находятся в разном положении – основные государственные полномочия передаются на районный уровень, доля субвенций в доходах последних много выше. Соответственно искусственно занижается доля налоговых доходов. В данном случае, как уже указывалось выше, доля налоговых (и неналоговых) доходов определяется в доходах, за счет которых осуществляется финансирование решения вопросов местного значения, что представляется более корректным.

• высокая финансовая автономия части городов, в первую очередь региональных столиц;

• передача значительного объема финансовых ресурсов с регионального уровня в рамках межбюджетных отношений в форме субвенций (что, скорее всего, объясняется двумя обстоятельствами: как объемом переданных государственных полномочий, так и незначительностью ресурсов на решение вопросов местного значения) при незначительной роли субсидий.

Глава 2. Муниципальная реформа и конфликты 2.1. Конфликтный потенциал муниципальной реформы Одной из наиболее характерных черт муниципальной реформы, на которую обращали внимание специалисты – в частности, эксперты Института экономики переходного периода, являлся ее неоправданно радикальный характер. С целью унификации механизмов муниципальной организации предусматривались изменение границ, перераспределение земель и имущества, перестройка систем управления, причем без оглядки на сложившиеся институты и местные особенности. Эксперты предсказывали связанную с этим возможность существенного обострения конфликтов между различными группами интересов и роста социальной напряженности.

Необходимо отметить, что в большинстве своем эти прогнозы не оправдались. Возможно, причиной этого являлась недостаточная ценность земли в сельской местности большинства регионов страны, в то время как территориальные преобразования в первую очередь затрагивали именно сельские территории. Во всяком случае, в регионах с высокой стоимостью земли – таких, как Московская область, конфликтный потенциал реформы оказался явно выше. Но проявился он не столько в ходе подготовки к проведению реформы, сколько в процессе ее реализации (возможно, по причине широких возможностей маневрировать ресурсами на региональном уровне в переходный период). Ярким примером этого является неудавшаяся попытка насильственного превращения Одинцовского района в городской округ. Данная инициатива, выдвинутая главой района, имела явно политическую природу и была направлена на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей, во многом занятой под элитную застройку, и другими ресурсами, имеющимися на данной территории. Несмотря на беспрецедентное административное давление, в одном из городских поселений местный референдум провалился, население не поддержало предлагаемые преобразования. В результате реализация планов по объединению Одинцовского района была приостановлена. По имеющейся информации, под жестким административным контролем осуществлялось и лишение городов статуса городского округа и включение их в состав муниципальных районов в Краснодарском крае – другом регионе с высокой ценностью земли.

Еще одним объяснением данного феномена является то, что конфликт из-за ресурсов проявляется не только в сфере территориальных преобразований. Так, одним из наиболее универсальных источников конфликта стала двухуровневая система муниципального управления. Существование на одной территории двух органов местного самоуправления – муниципальных районов и поселений – неизбежно вызывает конкуренцию между ними за ресурсы и поддержку населения. Подобная ситуация типична не только для России. Однако российская ситуация усугубляется тем, что, хотя в законодательстве формально декларировано отсутствие соподчиненности между двумя уровнями муниципальной власти, каждый из которых имеет собственную компетенцию, фактически органы местного самоуправления муниципальных районов имеют достаточно большой набор инструментов для контроля за деятельностью поселенческих муниципальных властей. К подобным рычагам можно отнести:

• функции муниципальных районов в сфере предоставления межбюджетных трансфертов поселениям, во многих случаях дающие им возможность существенно влиять на объем финансовых ресурсов, доступных поселениям для решения вопросов местного значения;

• дублирование вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, позволяющее районам активно влиять на фактическое распределение полномочий и собственности в соответствующих сферах;

• передача муниципальным районам полномочий по распоряжению землей, собственность на которую не разграничена, в том числе на территории поселений.

Подобная ситуация вкупе со сложившимися в дореформенный период традициями создает основу для вмешательства районных властей в компетенцию органов местного самоуправления поселе ний, попыток управления поселениями в рамках административной вертикали, что повсеместно порождает острые конфликты между двумя уровнями муниципальной власти.

Еще один источник конфликтов заложен в моделях организации управления в муниципальном образовании, особенно в тех, где глава муниципалитета возглавляет муниципальный совет, а местной администрацией руководит наемный управляющий. Подобный конфликт также не уникален для России и достаточно известен в мировой практике. Он проявляется и как общий конфликт между выборными и назначенными должностными лицами, и как конфликт непосредственно между сити-менеджером и главой местного совета. Источником конфликта является противоречие, заключающееся в том, что, с одной стороны, сити-менеджер является наемным работником и не должен заниматься политическими вопросами, которые должны быть прерогативой муниципального совета, а с другой – именно в его руках сосредоточены основные ресурсы, определяющие местную политику, и его решения по факту во многом детерминируют ее характер. Эксперты отмечают, что в западных странах отставки сити-менеджеров часто определяются именно этим обстоятельством. В то же время в российском законодательстве содержатся положения, способствующие углублению данного конфликта. Так, в нем предусмотрено участие представителей региональных властей в конкурсной комиссии, осуществляющей выбор глав администраций муниципальных районов и городских округов. Тем самым возникновение противостояния между главой муниципального образования и главой администрации может отражать в том числе и конфликт между региональными и муниципальными властями. В случае поселений участие властей других уровней в выборе глав администрации законодательством не предусмотрено, однако по факту механизмы, действующие в муниципалитетах верхнего уровня, транслируются и на нижний уровень. Главы районов принимают активное участие в определении кандидатур наемных управляющих, внося дополнительный вклад в рассмотренный выше конфликт между муниципальным районом и поселением.

Очевидно, что порождаемые муниципальной реформой конфликты по-разному проявляются на различных территориях, накладываясь на местные особенности, так или иначе вписываясь во взаимодействие основных «игроков» регионального и муниципального уровней. В связи с этим особый интерес представляет рассмотрение реализации муниципальной реформы в регионах Северного Кавказа – на территории, где, с одной стороны, в организации власти, в том числе и муниципальной, значительную роль играли неформальные институты, а с другой – в дореформенный период был накоплен потенциал конфликтов, во многом концентрирующихся в территориальной сфере и затрагивающих проблемы распределения ресурсов.

На это обращают внимание многие исследователи. «Полиэтничность, различия экономических укладов и традиционных ценностей, многократные миграции и насильственные переселения народов, территориальные споры, имеющие давнюю историю, порождают крайнюю сложность разрешения взаимных разногласий, часто доходящих до конфликтов» (Грачева, Нефедова, 2007, с. 157). Основные факторы, способствовавшие формированию тех узлов напряжения, проявление либо обострение которых могло быть в той или иной степени спровоцировано муниципальной реформой, можно свести к следующим:

1. Полицентричность региональных элит. Одной из наиболее очевидных форм подобной полицентричности является многонациональный характер населения, накладывающий существенный отпечаток на всю политическую и социальную жизнь рассматриваемых регионов. Как отмечают исследователи, «всякая заметная фигура в северокавказских республиках неизбежно воспринимается сквозь призму своей принадлежности к тому или иному народу, а всякая территория – прежде всего как часть исторической земли определенного этноса» (Казенин, 2009, с. 11). Наличие конкурирующих друг с другом этнических групп оказывает существенное влияние на политические механизмы в ряде северокавказских республик – таких, как Дагестан, Карачаево-Черкесия, КабардиноБалкария, Адыгея. Традиционно в данных регионах в той или иной степени находит распространение практика «квотирования» долж ностей по этническому признаку, которая на многонациональных территориях может воспроизводиться и на муниципальном уровне.

Нарушения этнического баланса во власти достаточно болезненно воспринимаются республиканскими элитами. Так, после прихода к руководству Карачаево-Черкесией Б. Эбзеева, когда выяснилось, что ни одна из влиятельных черкесских семей не получила каких-либо кадровых преференций от нового главы республики, черкесское национальное движение, преодолевшее в этой ситуации внутренний раскол, стало обвинять республиканского лидера в перекосах и деформациях в системе этнополитических отношений и призывать федеральную власть принять незамедлительные меры (Казенин, 2009, с. 140). При этом многонациональный характер населения является источником не только межэтнического конфликта элит, но и бытовой межнациональной напряженности на территориях совместного проживания различных национальностей, что также влияет на проблематику муниципального управления.

Однако межэтнические конфликты – это только наиболее видимая часть айсберга, на которую накладываются семейные, клановые, земляческие связи, а также борьба персонифицированных групп, складывающихся вокруг отдельных лидеров и входящих в более широкие альянсы (в том числе иногда полиэтнические). Это связано с тем, что «в политическом процессе северокавказских республик власть продолжает пониматься как доступ к ресурсам, распределение которых осуществляется через группы, основанные на этническом родстве, принципах землячества, родственных отношениях» (Федеральный центр и Северный Кавказ, с. 16). При этом межгрупповые конфликты могут выступать в форме религиозного противостояния, что еще более усложняет общую картину.

При этом муниципальный уровень является политической базой многих влиятельных и активных элитных групп и часто выступает ареной острой борьбы между ними. Причем борьба эта может иметь, а может и не иметь национальной окраски. Так, авторы аналитического доклада «Федеральный центр и Северный Кавказ: новые политические решения и новые вызовы» отмечают, что «в условиях многонационального Дагестана этнические группы ведут традиционную борьбу за определенные статусные позиции во власти и в экономике, включая не только республику в целом, но и очень разнообразный местный уровень». В то же время острейшая борьба за власть в г. Черкесске и других крупных муниципальных образованиях Карачаево-Черкесии во многих случаях не имела этнической окраски и была связана с расколом внутри карачаевской и (реже) черкесской элиты. Причем в сельских районах в противостояние в ряде случаев втягивались и поселенческие муниципалитеты.

Подобная роль муниципальных образований, в первую очередь крупных и имеющих определенную экономическую базу, предопределила достаточно высокую степень муниципальной автономии в данных регионах, которую до сих пор во многом удается сохранять.

Как показывают исследования, в северокавказских республиках главы регионов вынуждены считаться с автономией местной власти, а их вмешательство в процессы ее формирования не всегда успешны.

Так, анализируя ситуацию в Карачаево-Черкесии в 2003–2008 гг., специалист по Северному Кавказу К. Казенин отмечает, что «среди глав районов вообще было мало тех, кто безусловно относился к команде президента Карачаево-Черкесии» (Казенин, 2009, с. 151). Во многом аналогичной была ситуация и при прежнем президенте Республики Адыгея – в ряде ключевых муниципальных образований, в том числе в г. Адыгейске и Теучежском районе, к власти смогли прийти оппозиционные республиканской власти лидеры (там же, с. 36–37). По тому же сценарию развивается и ситуация в Дагестане, где ставленники президента потерпели поражение в нескольких крупных муниципальных районах. При этом политически влиятельные главы муниципальных образований создают собственную сеть горизонтальных связей с другими местными руководителями.

Очевидно, что в условиях столь сложных и противоречивых межэтнических и межгрупповых отношений реализация единообразных подходов к территориальному делению и организации муниципальной власти потенциально может вызвать обострение конфликтов. Как это происходило на практике, покажет дальнейший анализ.

2. Ограниченность пригодных для хозяйственного использования земельных ресурсов и источников экономического роста в целом.

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.