WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 21 |

Глава 2. Реализация реформы местного самоуправления в Хабаровском крае 2.1. Организация подготовки и проведения реформы местного самоуправления в Хабаровском крае Хабаровский край относится к регионам, серьезно подошедшим к организации реализации муниципальной реформы на своей территории. Нормативно-правовое регулирование данного вопроса, его институциональное оформление, полнота рассматриваемых в ходе подготовки к реализации реформы проблем – все это выгодно отличает Хабаровский край от большинства других российских регионов. Обращает на себя внимание и подробный мониторинг хода данного процесса, результаты которого представлены в нормативноправовых актах.

Основным документом, в рамках которого был представлен план подготовительных мероприятий к реализации муниципальной реформы в Хабаровском крае, является Программа реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004–2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ был утвержден как Законодательной Думой7, так и правительством края8. Дополнительно правительство края приняло план первоочередных мероприятий по выполнению данной программы9. Реализация утвержденной Программы должна была позволить перейти на новую систему организации местного самоуправления с 1 января 2006 г.

В целом в рамках подготовительного этапа к реализации муниципальной реформы идеология Программы предусматривала прове Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 25 февраля 2004 г.

№ 1091.

Постановление Правительства Хабаровского края от 25 февраля 2004 г. № 11-пр.

См. там же.

дение значительной аналитической работы, обеспечение активного взаимодействия и механизмов обратной связи между региональными и муниципальными властями, вариантный подход к решению основных задач муниципальной реформы, активную организационно-методическую помощь муниципальным образованиям с регионального уровня. Однако по результатам формирования модели реформы в крае можно предположить, что в рамках подготовительного этапа обеспечивалась большая централизация, чем предусматривалось Программой. Так, в крае была воспроизведена традиционная территориальная структура местного самоуправления (в частности, статус городских округов получили только г. Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре, которые до начала реформы имели самостоятельные бюджеты), было обеспечено единообразие в выборе модели организации местного самоуправления, краевая власть явно так или иначе влияла на процесс перераспределения полномочий между муниципальными районами и поселениями10. Поэтому край вряд ли можно отнести к регионам, обеспечившим либеральный подход к реализации реформы местного самоуправления, хотя подобный вывод напрашивается на основе анализа нормативных документов.

Мероприятия Программы реформирования были разделены на семь разделов:

1) правовое обеспечение реформирования местного самоуправления;

2) разработка концепции территориальной организации местного самоуправления;

3) разработка концепции построения системы органов местного самоуправления;

Так, в постановлении Законодательной Думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. № 116 указывалось: «Недостаточно глубокая проработка вопросов передачи части полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов отрицательно влияет на процесс управления муниципальным хозяйством. Исходя из этого, в переходный период 2006–2008 гг., анализируя проблемы разграничения полномочий, следует оптимизировать их перераспределение в целях более эффективного функционирования муниципальной экономики и социальной сферы».

4) мероприятия по реформированию экономических основ местного самоуправления;

5) мероприятия по реформированию местных финансов, местных бюджетов и межбюджетных отношений;

6) организационно-методические мероприятия;

7) кадровое обеспечение реформирования местного самоуправления.

По каждому из разделов были определены основные направления работы и/или перечень конкретных мероприятий. Так, в рамках работы по правовому обеспечению реформирования местного самоуправления Программой предусматривалось три направления работы:

- разработка и принятие новых краевых законов;

- приведение в соответствии с федеральным законодательством нормативных правовых актов губернатора и правительства края;

- совершенствование и принятие новых муниципальных правовых актов.

В соответствии с Программой к началу 2006 г. было принято новых краевых законов, регулирующих различные аспекты муниципальной реформы, в том числе 19 законов, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления; 9 законов, наделивших органы местного самоуправления государственными полномочиями; 2 закона, обеспечивших проведение муниципальных выборов; 16 законов, связанных с регулированием экономических и финансовых основ местного самоуправления. Кроме того, Законодательной Думой совместно с правительством края разработано и направлено в органы местного самоуправления более 50 методических документов и модельных актов.

В целях организации выполнения Программы и контроля за ходом реформы местного самоуправления в 2004 г. было создано несколько административных структур:

• Комиссия Законодательной Думы под руководством председателя Думы, в которую вошли депутаты, представители правительства края, юстиции, науки, главы муниципальных образований и другие специалисты;

• Совет во главе с заместителем председателя правительства – руководителем аппарата губернатора и правительства края;

• Отдел по вопросам местного самоуправления правительства края.

Кроме того, в 2005 г. был образован Совет председателей представительных органов городских округов и муниципальных районов при Законодательной Думе Хабаровского края, на заседаниях которого рассматривались вопросы выполнения Программы реформирования местного самоуправления и проблемы реализации отдельных законов Хабаровского края, регулирующих организацию и функционирование местного самоуправления.

Итоги выполнения Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае были подведены в постановлении Законодательной Думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г.

№ 116 «Об основных направлениях деятельности органов государственной власти края и органов местного самоуправления края на 2006–2008 гг. по реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включавшем информацию о выполнении Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004–2005 гг., а также Основные направления деятельности органов государственной власти края и органов местного самоуправления края на 2006–2008 гг. по реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основным результатом осуществления Программы стала возможность обеспечить полномасштабную реализацию муниципальной реформы в крае с 2006 г. Как отмечалось в постановлении, «проведенная работа позволила всем 236 муниципальным образованиям края с 1 января 2006 г. исполнять положения Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме».

В то же время в постановлении указывалось, что полностью выполнено 74% мероприятий Программы, остальные находятся в стадии выполнения. Основные трудности возникли с реализацией Программы по таким направлениям, как реформирование экономических и финансовых отношений, кадровое и информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления. В качестве главной нерешенной задачи было отмечено разграничение собственности между различными уровнями власти. Проблемы возникли также в процессе перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений на основе соглашений, которое, с точки зрения краевой власти, осуществлялось неоптимальным образом. Не в полном объеме были выполнены мероприятия Программы в области разработки и осуществления планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. Не полностью были решены организационные вопросы функционирования органов местного самоуправления во вновь созданных поселениях. Определенные недостатки были отмечены в работе с кадрами, в частности, в обучении, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.

Соответственно в постановлении был сделан вывод о том, что «реализация положений Федерального закона № 131-ФЗ требует продолжить работу по созданию новых экономических и финансовых основ, оптимизации разграничения полномочий между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав». Были выделены приоритетные направления деятельности по реализации муниципальной реформы на 2006–2008 гг.:

- дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы муниципальной реформы;

- реформирование экономических основ местного самоуправления и оптимизация управления муниципальным хозяйством;

- укрепление кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Краткий анализ хода подготовки к реализации муниципальной реформы в Хабаровском крае позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, данный процесс протекал достаточно сложно и требовал значительных организационных усилий даже в тех регионах, где до реформы существовала двухуровневая территориальная модель местного самоуправления. Здесь также пришлось столкнуться с проблемами недостаточности налогооблагаемой базы, с отсутствием квалифицированных кадров и необходимого организационного потенциала на уровне поселений.

Во-вторых, организация работы вновь созданных поселений вызывала проблемы даже в том случае, когда доля таких поселений являлась незначительной. Так, в Хабаровском крае было создано всего 12 новых поселений, что составляет менее 6% общего количества поселений в крае. Тем не менее в постановлении Законодательной Думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. № 116 отмечалось:

«Не полностью выполнены установки Программы по организации работы 12 вновь образованных муниципальных образований. Имеют место нерешенные проблемы в разграничении полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов, в перераспределении собственности, в организационном и материально-техническом обеспечении». За формулировками нормативного документа явно просматривается конфликтность взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и вновь созданных поселений.

В-третьих, даже в тех регионах, которые с формальной точки зрения полностью внедрили муниципальную реформу с 2006 г., процесс реализации предусмотренных ею положений был далек от завершения. Так, например, Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. №116 констатировало, что по состоянию на 20.02.2006 передача объектов краевой государственной собственности в муниципальную осуществлена на 33%, передача имущественных объектов органам местного самоуправления поселений – на 28%.

2.2. Территориальная организация местного самоуправления До начала муниципальной реформы в Хабаровском крае уже существовала двухуровневая структура местного самоуправления.

Всего в крае функционировало 224 муниципальных образования, в том числе:

- 2 города – Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре;

- 12 районов – Аяно-Майский, Ванинский, Верхнебуреинский, Комсомольский, им. Лазо, Нанайский, Охотский, им. Полины Осипенко, Солнечный, Тугуро-Чумиканский, Ульчский, Хабаровский;

- 5 единых муниципальных образований «город-район» – г. Амурск с Амурским районом, г. Бикин с Бикинским районом, г. Вяземский с Вяземским районом, г. Николаевск-на-Амуре с Николаевским районом, г. Советская Гавань с Советско-Гаванским районом;

- 205 городских и сельских поселений.

При этом самостоятельными субъектами межбюджетных отношений являлись только муниципалитеты «верхнего уровня» – крупные города (Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре), 12 районов и единых муниципальных образований «город-район». Они имели собственные бюджеты и объекты муниципальной собственности.

Поселенческие муниципалитеты финансировались по сметам, вопросы разграничения муниципальной собственности между районным и поселенческим уровнями также урегулированы не были11.

Принятая концепция реформы территориальной структуры местного самоуправления не предполагала существенного изменения территорий ранее существовавших муниципальных образований.

Как отмечалось в постановлении Законодательной Думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. № 116, «в крае не допущено передела территорий муниципальных образований, необоснованного разделения, объединения муниципальных образований». Основные преобразования в данной сфере были связаны с созданием вновь образованных поселенческих муниципалитетов на территориях населенных пунктов – административных центров районов. Было сформировано 12 вновь созданных муниципальных образований, в том чисСогласно краевому Закону от 29 мая 1996 г. № 48 «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» разграничение объектов муниципальной собственности на районную, сельскую, поселковую и другие виды муниципальной собственности должно было производиться краевым законом, а разграничение собственности внутригородских муниципальных образований – уставом города, но такие акты приняты не были.

ле 2 сельских12 и 10 городских поселений13. В результате реформы территориальной организации местного самоуправления число муниципальных образований в Хабаровском крае к 1 января 2005 г.

достигло 236, включая:

- 2 городских округа (Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре);

- 17 муниципальных районов;

- 29 городских поселений;

- 188 сельских поселений.

По численности населения (на 01.01.2005) муниципальные образования края распределились следующим образом:

• городской округ «Город Хабаровск» – 579 тыс. чел.;

• городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре» – 276 тыс.

чел.;

• муниципальные районы с численностью населения:

- свыше 30 тыс. чел. – 9;

- менее 30 тыс. чел. – 8;

• городские и сельские поселения с численностью населения:

- свыше 5 тыс. чел. – 25;

- от 1 до 5 тыс. чел. – 87;

- менее 1 тыс. чел. – 94;

• сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 чел. – 11.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.