WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 33 |
Институт экономики переходного периода Научные труды № 120Р Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А.

Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления Москва ИЭПП 2008 УДК [336.14:352.075](470+571)(066)"2007" ББК 65.261.31(2Рос) я54+65.261.54(2Рос) я54 C47 Славгородская, Маргарита Юрьевна.

Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного само управления / Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. – М.: ИЭПП, 2008. – 289 с.: ил. – (Научные труды / Ин-т экономики переходного периода.

№ 120Р). – ISBN 978-5-93255-261-2.

I. Летунова, Татьяна Александровна.

II. Хрусталев, Алексей Александрович.

Агентство CIP РГБ В настоящем исследовании представлен анализ системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в 2007 г. Основное внимание уделяется проблеме обеспечения муниципальных образований доходными источниками для исполнения собственных полномочий, закрепленных за ними федеральным законодательством. В частности, рассматриваются вопросы закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от налогов, выделения дотаций и субсидий местным бюджетам.

Slavgorodskaya M., Letunova T., Khrustalev A.

Analysis of Financial Aspects of Local Self governance Reform Implementation This work represents analysis of the system of interbudgetary relations in the subjects of the Russian Federation in 2007. Main attention is paid to the issue of providing municipalities with the sources of revenue needed to carry out their powers assigned to them by the Federal legislation. In particular, the authors analyse issues related to assignment to local budgets norms of tax allocations, allotment of grants and subsidies to local budgets.

JEL Classification: G28, H50, R51.

Настоящее издание подготовлено по материалам исследовательского проекта Института экономики переходного периода, выполненного в рамках гранта, предоставленного Агентством международного развития США.

УДК [336.14:352.075](470+571)(066)"2007" ББК 65.261.31(2Рос) я54+65.261.54(2Рос) яISBN 978-5-93255-261-2 © Институт экономики переходного периода, Содержание Введение (Славгородская М.)........................................................... Глава 1. Финансовые основы местного самоуправления: основные направления реформ (Славгородская М.)..................................... 1.1. Эволюция подходов к регулированию муниципальных финансов до начала муниципальной реформы............................................................. 1.2. Новое законодательство, регулирующее финансовые основы местного самоуправления....................... 1.2.1. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы.............................................. 1.2.2. Порядок финансирования переданных государственных полномочий............................................... 1.2.3. Регулирование выделения муниципальным образованиям финансовой помощи....................................... 1.2.4. Трансферты, предоставляемые из местных бюджетов................................................................................. 1.3. Особенности регулирования межбюджетных отношений в переходный период муниципальной реформы........................................................... 1.4. Выводы.................................................................................. Приложение 1.1. Анализ методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений (Славгородская М.)................................................. Глава 2. Региональное законодательство о межбюджетных отношениях (Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А.)........................... 2.1. Обеспечение местных бюджетов налоговыми доходами................................................................. 2.2. Трансферты из региональных бюджетов........................... 2.2.1. Система межбюджетных трансфертов в субъектах РФ........................................................................ 2.2.2. Софинансирование расходов местных бюджетов................................................................................. 2.2.3. Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)................... 2.2.4. Дотации поселениям................................................... 2.2.5. Иные виды финансовой помощи............................... 2.3. Отрицательный трансферт................................................ 2.4. Выводы................................................................................ Приложение 2.1. Коэффициенты удорожания бюджетных услуг, используемые при расчете индексов бюджетных расходов (Хрусталев А.)............................................................................ Глава 3. Финансовые результаты реформы межбюджетных отношений в субъектах РФ (Славгородская М., Хрусталев А.)................................................ 3.1. Распределение доходов между региональными и местными бюджетами............................................................ 3.2. Структура доходов местных бюджетов........................... 3.3. Политика регионов по установлению единых и/или дополнительных нормативов и обеспеченность местных бюджетов налоговыми доходами............................................................... 3.4. Выводы................................................................................ Приложение 3.1. Эмпирические исследования по отдельным вопросам организации межбюджетных отношений (Славгородская М., Хрусталев А.)........................................... Заключение (Славгородская М.).................................................. Список использованных источников....................................... Введение На протяжении всего периода формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации одним из наиболее проблемных оставался вопрос о финансовых основах этого института власти. На разных этапах использовались различные подходы к решению этой проблемы – от рассмотрения в качестве основы муниципальных бюджетов местных налогов до значительной централизации налоговых доходов на региональном уровне. Очередной этап в развитии системы межбюджетных отношений в Российской Федерации начался с внесения в 2004 г. поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, в соответствии с которыми на федеральном уровне разграничивались доходные источники между региональными и местными бюджетами, изменялись принципы и процедуры выделения муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов. При этом бюджетным законодательством были определены только основные параметры систем межбюджетных отношений, конкретные характеристики системы финансовых взаимоотношений между регионами и муниципалитетами должны устанавливаться на региональном уровне.

В общем случае хорошо организованная система межбюджетных отношений должна способствовать достижению нескольких целей, а именно:

- создавать систему стимулов в проведении органами местного самоуправления политики, направленной на наращивание собственной налоговой базы и оптимизацию муниципальных расходов;

- обеспечивать различные подходы к организации межбюджетных отношений на территориях с различной социальноэкономической ситуацией. Для муниципальных образований, обладающих необходимым потенциалом и способных успешно участвовать в конкуренции за высококвалифицированные кадры и инвестиции, система межбюджетных отношений должна обеспечивать возможности для роста и развития. Одновременно населению территорий, испытывающих отток населения и экономический спад, должен быть гарантирован определенный социально приемлемый уровень муниципальных услуг;

- учитывать местные приоритеты при формировании финансовой политики, в частности при принятии решений о качестве и объеме муниципальных услуг.

Поскольку федеральным законодательством предоставлен широкий перечень инструментов бюджетной политики, из которого регионы могут выбирать конкретные механизмы формирования доходной базы местных бюджетов, вариантов взаимоотношений между регионами и муниципалитетами может быть множество. В связи с этим возникает вопрос о том, в какой мере сформированные системы межбюджетных отношений в регионах обеспечивают достижение перечисленных выше целей региональной политики.

Для ответа на этот вопрос в рамках настоящего исследования было проанализировано региональное законодательство, регламентирующее в 2007 г. систему межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровне. Основное внимание уделялось вопросам обеспечения муниципальных образований доходными источниками для решения закрепленных за ними вопросов местного значения. Кроме того, были рассмотрены финансовые последствия для бюджетов муниципальных образований политики, проводимой региональными органами власти1.

Авторский коллектив благодарит О. Кириллова за содействие в анализе регионального законодательства и П. Бадасен за помощь в обработке бюджетной информации.

Глава 1. Финансовые основы местного самоуправления: основные направления реформ 1.1. Эволюция подходов к регулированию муниципальных финансов до начала муниципальной реформы Одной из основных причин разработки нового законодательства о местном самоуправлении в начале 2000-х годов являлась неурегулированность его финансовых основ. При этом к началу реформы местного самоуправления 2003 г. данная проблема была далеко не новой. На протяжении всего периода развития местного самоуправления в России, начавшегося в 1990–1991 гг., вопрос о необходимости обеспечить самостоятельность местных бюджетов поднимался неоднократно2. Всего до начала муниципальной реформы можно выделить два основных этапа развития финансовых основ этого института власти, характеризующихся различными подходами к регулированию муниципальных финансов.

Первым этапом можно условно считать период с 1992 по 1997 г.

В это время в России основное внимание уделялось развитию системы местных налогов. Первым шагом в формировании этой системы послужило принятие в конце 1991 г. Федерального закона № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ», который предусматривал 23 местных налога. При этом три налога – налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, – являлись обязательными, остальные могли вводиться решениями региональных и местных властей. Перечень местных налогов, Подробно об истории развития местного самоуправления в России, в том числе о становлении его финансовых основ см.: Стародубровская И.В. и др. Анализ доходных источников и расходных обязательств местных бюджетов. М.: ИЭПП, 2002;

Стародубровская И., Славгородская М. и др. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2004.

установленный этим законом, был закрытым. На федеральном уровне также регулировалось установление ставок подавляющего большинства налогов, включенных в перечень.

Дальнейшее развитие система местного налогообложения получила с изданием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.». Этот документ изменил принципы формирования системы местных налогов, разрешив региональным и местным органам власти вводить на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.

Однако акцент на развитие системы местных налогов как основы самостоятельности местных бюджетов, сделанный в начале 1990-х годов, не оправдал себя. Основными недостатками сложившейся на тот момент системы межбюджетных отношений можно считать следующие.

Во-первых, система местного налогообложения характеризовалась низкой бюджетной эффективностью. Региональные и местные налоги были мелкими, значительная часть налоговых поступлений тратилась на их администрирование. В 1994 г. органами власти регионального и местного уровня было введено более 70 налогов и сборов, большая часть которых по своей природе являлись целевыми сборами, т.е. были направлены на финансирование отдельных функций органов власти. При этом за счет поступлений от региональных и местных налогов удавалось профинансировать лишь незначительную часть потребности в финансовых средствах на выполнение функций, для финансирования которых они были введены.

Во-вторых, отдельные налоги, введенные на региональном и местном уровнях, препятствовали формированию рыночных отношений и снижали стимулы к развитию производства на территориях.

Примерами могут служить такие налоги, как налог на неустановленное оборудование; налог на продукцию, реализованную за пределами области; налог на снижение производства, введенные местными органами власти в Курской области.

В-третьих, введение дополнительных местных налогов нередко приводило к снижению нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов3 и к уменьшению объема финансовой помощи местным бюджетам. При этом сокращение объема доходов, передаваемых с регионального уровня, было не всегда пропорционально росту поступлений от местных налогов.

В связи с тем что система местных налогов как финансовая основа местных бюджетов на этом этапе развития межбюджетных отношений не оправдала себя, на федеральном уровне стали приниматься ограничения на установление местных налогов. С 1 января 1997 г.

регионам и муниципалитетам было запрещено вводить налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. При этом законодательно установленный перечень местных налогов также постепенно сокращался. В результате в Налоговом кодексе, принятом в 1998 г., было сохранено только 5 местных налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение и местные лицензионные сборы.

Второй этап начался в 1997 г. с принятия Федерального закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который был призван урегулировать вопросы закрепления за муниципальными образованиями нормативов отчислений от регулирующих налогов и механизмов распределения финансовой помощи.

До этого момента попытка урегулировать эти вопросы была сделана в Законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в 1995 г., которым устанавливалось, что органы государственной власти должны обеспечить муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты. Размер минимальных бюджетов должен был устанавливаться на региональном уровне исходя из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Очевидно, что провозглаше Формального определения «регулирующих налогов» в федеральном законодательстве не было. К таким налогам относились федеральные налоги, нормативы отчислений от которых в местные бюджеты ежегодно устанавливались законами о региональных бюджетах.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 33 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.