WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 48 |

"Государственный орган - особый вид организации людей"1, - пишет Д.Н. Бахрах. Его своеобразие заключается в " наборе" специфических черт, признаков, характерных только для государственных органов. Чем отличаются они от объединений граждан - юридических лиц частного права. В труде профессора Д.Н. Бахраха приводится определение государственного органа ( что вполне можно отнести и к органу исполнительной власти) - " организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом"2. Ученые, занимающиеся административным правом, делают акцент на том или ином признаке, но практически приходят к единому мнению. Можно встретить такое определение: " под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера"3. То есть государственный орган не является объединением граждан, основанным на их волеизъявлении, это продукт деятельности государства. Граждане выступают не в качестве полноправных создателей государственного органа, а в качестве его работников. Взаимоотношения организованного коллектива и органа государства регулируются административным правом, отчасти трудовым, поскольку работники приобретают статус государственных служащих.

Статус юридического лица приобретается не с момента регистрации, а с момента создания. И действует он не на основе устава или учредительногодоговора, а на основе принятого уполномоченным органом положения. Данный порядок создания юридического лица можно проиллюстрироватьна примере Министерства юстиции.

Президент РФ издал Указ "Вопросы Министерства юстиции РФ"4 от 2 августа года, где содержится императив утвердить прилагаемое Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Положение определяет правовой статус министерства. Согласно п. 1 Министерство юстиции РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере юстиции, а также координирующийдеятельность в этой сфере иных федераль Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996, с. 84.

Бахрах Д.Н. Указ. соч., с. 84.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996, с.122.

Собрание законодательства РФ, 1999, № 32, ст. 4043.

ных органов исполнительнойвласти. В соответствии с п. 4 Минюст России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственногогерба РФ и со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, счета, в том числе валютные, в банках РФ и органах федерального казначейства. Никакого Устава, никакого заявления о регистрации в качестве юридического лица не требуется, тем более абсурдной выглядит мысль о наличии у министерства учредителей - физических лиц.

С принятием новой Конституции РФ порядок создания органов государственной власти не изменился. Правительство РФ неоднократно реализовывало свои полномочия по созданию необходимой системы органов федеральной исполнительной власти. Например, в Постановлении от 23 апреля 1997 года № 480 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития РФ"1 содержатся аналогичные нормы по определению статуса министерства. Согласно п. Министерство труда и социального развития РФ является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные (включая валютные) счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, а также соответствующие печати и штампы.

Различные авторы приводят систему признаков органов исполнительнойвласти.

Ю.А. Тихомиров, например, называет семь признаков2, Д.Н. Бахрах - шесть. Но суть их сводитсяк следующему : орган исполнительнойвласти всегда являетсяорганичной частью единой системы органовисполнительнойвласти. Структуруфедеральныхорганов исполнительнойвласти утверждаетПрезидентРФ своим указом, где устанавливает ся, какие органы упраздняются переименовываютсяпреобразовываютсяи т. д.

, какие, Именно так выглядят, например, Указ Президента РФ " О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 30 апреля 1998 года № 4833, Указ ПрезидентаРФ "О структурефедеральныхоргановисполнительнойвласти" от 17 мая 2000 года № 8674.

Во главе исполнительнойвласти находится ПравительствоРФ. В перечень Федеральных министерств, Государственных комитетов РФ, Федеральных комиссий РФ, Федеральных служб России, Российскихагентств, ФедеральныхнадзоровРоссии, иных федеральныхоргановисполнительнойвласти нотариальнаяпалата не входит.

Орган исполнительной власти наделен оперативной самостоятельностью. Этим государство передает субъекту государственного управления комплекс прав и обязанностей. Причем полномочия носят властный характер. Такая организация обладает правом принуждать. В этом положении реализуется монополия государства на осуществление принуждения. Отсюда вытекает и другой признак: его постоянная функция - осуществление исполнительно-распорядительной деятельности.

Орган исполнительной власти образует государство в лице вышестоящего органа, этот орган действует от имени государства, подотчетен государству. Как уже отмечалось, штат работников составляет особая группа управленцев - государственных служащих. Выполнение функций и задач государственного органа - их профессиональная обязанность.

Собрание законодательства РФ, 1997, № 17, ст. 2019.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998, с. 206.

Собрание законодательства РФ, 1998, № 18, ст. 2020.

Собрание законодательства РФ, 2000, № 21, ст. 2168.

В качестве заключительногоштриха можно выделить структурную организован ность. Имеютсяштатная численность, печати, штампы, бланки и, переченьдолжностей т. д. "Необходимоподчеркнуть. Органам исполни, что все эти признакивзаимосвязаны тельной власти свойственнаименно совокупностьвсех перечисленныхособенностей, их строгоесочетание "1.

Выделив все необходимые признаки, можно проанализировать, характерны ли они для нотариальной палаты. Некоторые - да. Например, нотариальная палата наделяется комплексом прав и обязанностей законом, но при их реализации она не действует от имени государства. Нотариальная палата состоит из членов, но никак не из государственных служащих. Нотариальная палата неподотчетна какому-либо государственному органу. Получается, что функции управления нотариатом выполняют два различных по статусу органа. При этом многие решения органы юстиции обязаны принимать совместно с нотариальной палатой. Как отмечает И.Б. Марткович, " совместное принятие решений палаты и органа юстиции полагаю невозможным, поскольку у них разный правовой статус. Палата - профессиональное объединение и действует на основе Закона об общественных некоммерческих организациях, а орган юстиции действует на основании постановления СМ РФ, и правовые последствия принимаемых этими организациями документов различны…"2.

К выводу о том, что нотариальная палата не должна выполнять функции государственного управления, приводит и анализ природы государственного управления.

Государство, если рассматривать его исторические предпосылки, политические, психологические и социологические аспекты, является продуктом самоуправления общества. Действительно, чтобы выжить в природной стихии, человеку пришлось самоорганизоваться, в результате чего и возникло государство. Оно призвано обеспечивать социальный интерес, то есть то благо, которое присуще всему обществу. Поэтому во многих западноевропейских странах синонимом государственного органа является словосочетание "социальный орган". А государственное управление отождествляется с публичным. Именно публичность предопределяет, что в этом случае государство реализует не корыстный интерес какой-либо группы общества, а властно воздействует на это общество, чтобы сгладить антагонистические противоречия и привести к всеобщему благоденствию. Подобныевыводы привелик созданиюдостаточно популярных теорий конвергенции и государства всеобщего благоденствия В.

ФедеративнойРеспубликеГерманиипубличноеуправление"рассматриваетсякак деятельностьи функцияорганизованнойгосударствомсоциальнойсистемы органов"3.

Сможет ли нотариальная палата реализовывать социальный интерес посредством публичного управления Представляется, что нет. Нотариальная палата, как уже отмечалось, по видовым признакам ближе всего находится к профессиональному союзу. Она представляет собой корпорацию достаточно небольшого количества людей. В России чуть более четырех тысяч частнопрактикующих нотариусов.

В городе Северодвинске, например, всего семь нотариусов. Естественно, управление между семью людьми при отсутствии внешнего субъекта управления приведет к реализации только их собственных интересов, а не общественных. Российская Бахрах Д.Н. Указ. соч., с. 85.

Марткович И.Б. Заключение эксперта // Материалы дела по проверке конституционности некоторых положений Основ законодательства РФ о нотариате.

Цитируется по: Административное право зарубежных стран. - М., 1996, с. 106.

практика как раз это и подтверждает. Именно складывающаяся кастовость, взаимное покрывательство и привело к обращению в Конституционный Суд РФ Администрации Владимирской области с запросом о соответствии некоторых норм Основ законодательства РФ о нотариате Конституции РФ. "В силу корпоративных интересов нотариальные палаты - профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, - не привлекают своих членов к ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 17 Основ.

Например, в результате выявленных нарушений при осуществлениипрофессио нальной деятельности частнопрактикующимнотариусом Собинского нотариального округа Владимирскойобласти ставилсявопрос перед Владимирскойнотариальнойпалатой о лишении нотариусаМ.Е. Ксенофонтовойлицензии на право совершениянотариальных действий. Однако Палата не согласиласьс предложениемуправленияюстиции и не обратиласьв силу предоставленныхей ч. 2 ст. 17 Основ полномочийв суд"1.

Одним из основополагающихначал независимостидеятельностигосударственного органа являетсяего финансоваяи организационнаясамостоятельностьчто проявляется, в финансированииэтого органа не отдельнымилицами, а из бюджетных средств. Организационнаясамостоятельностьзакрепляетсяв некоторыхпринципахгосударственной службы: подчинениезакону, стабильность, профессионализм, внепартийность. Ничего из перечисленногоне характерно для нотариальной палаты: финансируется самими членами, которые подотчетныпалате, руководящиефункции принадлежатпредставите лям сообщества.

, являющегосяобъектомуправления Законодательства Франции и Германии содержат положения, которые дают некоторым специалистам основания настаивать на специфике российской нотариальной палаты и на том, что органом управления признаются также публичные учреждения.

В некоторых источниках упоминается о публичных корпорациях. Как раз в Германии нотариусы и объединены в такую публичную корпорацию. Но публичная корпорация обладает рядом признаков. Если говорить о ФРГ, то возможность учреждения публичных корпораций предусмотрена Основным законом ФРГ. "Кроме того, по вопросам, по которым Федерации принадлежит право законодательства, федеральным законом могут быть учреждены высшие самостоятельные федеральные власти и новые непосредственно подчиненные Федерации корпорации и учреждения публичного права"2 (ст. 87). Публичная корпорация учреждается в силу закона, имеет свой внутренний устав, который не регистрируется, как у организаций частного права, а утверждается государственным органом. Кроме этого, публичная корпорация уже заняла свое место в системе органов государственного управления.

Во Франции предусматривается создание весьма разнообразных публичных учреждений, которые имеют различные названия. Это и государственные больницы, и университеты, и объединения местных сообществ. В эту группу входят крупные промышленные предприятия, объединения предпринимателей. Причем законодательная практика Франции проводит разграничение между публичными учреждениями и организациями частного права, выполняющими ряд публичных функций.

"Наряду с категорией государственных учреждений, которые руководят публичными службами и являются юридическими лицами, подчиненными режиму публичноЗапрос Администрации Владимирской области о проверке некоторых норм Основ законодательства РФ о нотариате Конституции РФ // Материалы дела Конституционного Суда РФ.

Конституции зарубежных государств. - М., 1996, с. 191.

го права, существуют частные организации, которые также руководят публичными службами. Различие между теми и другими не всегда легко провести"1.

Если в теорию права Франции углубляться более детально, то можно отметить наряду с таким разделением и выделение в рамках одной организации лиц, обладающих публично-правовым статусом, а также лиц, подпадающих под режим частного права. В этом контексте можно привести пример, показывающий, насколько сложно лишь по одноименной терминологии сравнивать правовые системы различных стран. 25 ноября 1963 года Трибунал по конфликтам вынес решение по делу вдовы Мазеран. "Дело касалось дежурной в детском саду; считалось, что, пока ее обязанности состояли в уборке помещений, она являлась сотрудницей, подпадающей под режим частного права, но с того момента, когда ее обязанности стали заключаться и в уходе за детьми, она превратилась в должностное лицо с публичноправовым статусом"2.

Во Франции условием для того, чтобы организация получила статус публичного учреждения, необходимо прямое указание на это в законе. (Отметим, что Основы законодательства РФ о нотариате указания на публичный статус нотариальной палаты не содержат.) Даже если закон прямо об этом не говорит, то основаниями для наделения таким статусом будут служить жесткий контроль со стороны государства, непосредственное участие государства в формировании руководящих органов, возможность прямого государственного вмешательства в деятельность публичного учреждения. Тем более что создание публичных корпораций во Франции и ФРГ сопряжено с давними традициями и исторически основывается на самоорганизации той или иной социальной группы. Европейский Суд по правам человека также установил критерии организации публичного права в решении Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии: "Будучи созданным законодателем, а не частными лицами, он (имеется в виду Орден врачей Бельгии - институт публичного права. - Прим.

авторов) интегрирован в государственные структуры, и в большинстве из его органов имеются судьи, назначаемые королем"3.

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 48 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.