WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 16 |

4.3. Бюджетное финансирование и приоритеты муниципальной политики Одним из принципиальных отличий бюджета от сметного финансирования является возможность сконцентрировать ресурсы на тех направлениях развития, которые являются приоритетными для местного сообщества. Очевидно, что на настоящий момент это преимущество реализуется не во всех случаях. Для того, чтобы оно проявилось на практике, необходимо, чтобы выполнялись по меньшей мере следующие условия:

- формирование местного бюджета должно осуществляться на уровне поселения, а не передаваться муниципальному району;

- необходимо наличие ресурсов сверх того минимума, распределение которого фактически предопределено ситуацией в муниципальном образование;

- у руководства муниципального образования должно сложиться понимание того, что цель бюджетной политики – это не финансирование сложившейся бюджетной сети, а реализация наиболее насущных приоритетов развития поселения.

Данные условия выполняются далеко не во всех случаях. Тем не менее во многих муниципальных образованиях именно возможность маневрирования ресурсами рассматривается как одна из наиболее привлекательных характеристик муниципальной реформы.

Причем приоритеты у муниципальных образований различны. Как видно из табл. 4.2, в рассматриваемых регионах наибольшие бюджетные ресурсы концентрируются в двух сферах – жилищнокоммунальное хозяйство (в первую очередь благоустройство) и культура. Однако распределение средств между этими двумя направлениями в различных поселениях принципиально различается.

Так, расходы на ЖКХ колеблются от 2 до 43,7%, расходы на культуру – от 6,2 до 45,3%. При этом, например, по информации главы Савинского сельского поселения Пермского края расходы на благоустройство поселения по сравнению с периодом сметного финансирования увеличились более чем в пять раз. Это особенно важно для поселений, находящихся в непосредственной близости от крупных городов, которые оказываются затронутыми процессом урбанизации и постепенно начинают предоставлять услуги, характерные для городской среды. В других поселениях приоритетом являлось восстановление предоставления услуг социально-культурного характера, которые ранее не предоставлялись на данных территориях.

В условиях, когда опыт поселений в формировании бюджетов невелик, и их реальная автономия в данной сфере существенно ограничена, в качестве средств, которыми поселение действительно может самостоятельно распоряжаться, в основном рассматриваются сверхплановые доходы. Так, в Парижском поселении Челябинской области за счет этих доходов были выделены средства на ремонт дороги, проведение водопровода, приобретение фонарей для уличного освещения, ремонт детского сада, проектирование первой очереди газопровода41. В Аргаяшском сельском поселении был приобретен автогрейдер для очистки дорог, построено две детские площадки, фонтан, отремонтировали площадь и т.п.42 Из данного перечня очевидно, что в большинстве случаев сверхплановые доходы тратятся на решение самых неотложных проблем поселений, а также на те направления, реализация которых позволяет получать наиболее наглядные для жителей результаты.

4.4. Привлечение дополнительных ресурсов для решения вопросов местного значения В соответствии с Бюджетным кодексом, исполнение расходных обязательств муниципального образования должно осуществляться только за счет средств местного бюджета. Однако на практике решение вопросов местного значения осуществляется с привлечением средств и трудового вклада местного сообщества: в первую очередь местных предпринимателей, но также и населения муниципального образования.

Привлечение предпринимателей к решению вопросов местного значения является практически повсеместным явлением, однако осуществляется в различных масштабах. В большинстве поселений за счет средств предпринимателей организуется проведение праздников и других социально значимых мероприятий, причем предприниматели сами закупают необходимые для этого товары и услуги.

Подобные расходы не являются значительным бременем для бизнеса и рассматриваются как естественный вклад в жизнь местного сообщества.

Однако в некоторых регионах поборы с предпринимателей даже на поселенческом уровне носят систематический характер и являются значительным источником средств для решения вопросов «Плюсы и минусы реформы местного самоуправления. Что нужно поселениям века для устойчивого развития». Первые слушания Общественной палаты Челябинской области. Сборник материалов. Челябинск, февраль 2007 г. С. 32.

Стенограмма круглого стола «Местное самоуправление как ресурс развития страны», посвященного проблематике муниципальных образований. 14 августа 2007, г.

Челябинск. С. 12.

местного значения. Так, в ряде поселений Хабаровского края подобные средства эквивалентны 20 и более процентам местного бюджета. Они предоставляются либо в форме добровольных пожертвований в местный бюджет, либо как непосредственное финансирование товаров, работ и услуг, используемых для решения вопросов местного значения.

Обычно средства предпринимателей привлекаются на следующие цели:

- благоустройство территории, прилегающей к соответствующему предприятию, включая обеспечение уличного освещения (при этом вся территория поселения может быть разделена между предприятиями для осуществления благоустройства);

- обустройство мест отдыха;

- ремонт объектов социальной сферы: домов культуры, стадионов;

- ремонт и содержание дорог;

- ремонт объектов ЖКХ (например, ливневой канализации);

- создание памятников, мемориалов;

- помощь образовательным учреждениям (компьютерные классы).

Организационные формы привлечения предпринимателей к решению вопросов местного значения различны. В некоторых поселениях действует совет руководителей предприятий либо совет предпринимателей, на котором обсуждаются направления сотрудничества с муниципальной властью. Иногда предприниматели сами выбирают одно или несколько направлений, в которые они готовы вкладывать ресурсы в соответствующем году, и решают вопросы распределения финансового бремени. Однако есть и другие примеры, когда для получения средств от предпринимателей используется административный ресурс. Так, решение о выделении земельных участков и возможность участия в предоставлении муниципальных услуг определяется с учетом вклада в решение вопросов местного значения. По признанию отдельных руководителей поселений, в результате конфликтов по вопросам привлечения средств на муниципальные нужды некоторые предприниматели уводили свой бизнес с территории поселения. Однако это не рассматривалось руководителями поселений как аргумент в пользу прекращения «муниципального рэкета», поскольку приоритетным для них было удовлетворение потребностей жителей любыми доступными методами.

Средства и трудовой вклад жителей поселений в большинстве случаев привлекается для решения следующих задач:

- озеленение территории поселения;

- уборка мусора;

- благоустройство придомовых территорий;

- ремонт и содержание спортивных площадок, заливка катков.

Самообложение населения в соответствии с механизмами, предусмотренными Федеральным законом 131-ФЗ, распространения не получило. В основном сбор средств с населения осуществляется так же, как это было до муниципальной реформы: самообложение вводится без проведения референдума; сумма платежа устанавливается не с жителя, а со двора; через местный бюджет данные средства не проходят. Средства самообложения направляются в первую очередь на:

- благоустройство, в т.ч. очистку колодцев, отлов бродячих собак и т.п.;

- помощь в организации похорон и погорельцам;

- первичные меры пожарной безопасности.

4.5. Проблемы имущественного обеспечения решения вопросов местного значения Имущественное обеспечение решения вопросов местного значения является одним из наиболее болезненных вопросов реализации муниципальной реформы, в первую очередь на уровне поселений. На ход его решения в 2007 г. оказывали влияние в первую очередь два фактора.

Первый фактор связан с особенностями законодательного регулирования процесса разграничения имущества между муниципальными образованиями в ходе реформы. Федеральным законодательством еще в конце 2005 г. был определен порядок разграничения имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями. Было установлено, что подобное разграни чение осуществляется законами субъекта Федерации. При этом «… основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является правовой акт субъекта Российской Федерации, которым осуществляется разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями»43. Однако на поселения, существовавшие до начала муниципальной реформы, данный порядок распространен не был44. Причем этот вопрос не был решен и в ходе внесения последних поправок в соответствующее законодательство осенью 2007 г.45. Тем самым для передачи имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, данным муниципальным образованиям, оно должно пройти процедуру государственной регистрации. Проблема осложняется еще и тем, что по многим объектам муниципальной собственности отсутствуют документы об инвентаризации имущества, а также правоустанавливающие документы, без чего невозможно определить состав собственности, которая должна быть передана на уровень поселений, а также осуществить ее государственную регистрацию.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, ст. 154, п. 11. Возможно, законодатель предполагал, что если муниципальное образование существовало до начала муниципальной реформы, оно должно было быть наделено необходимым имуществом, и данная проблема не является актуальной. Однако на практике это не так. Формально существовавшие муниципалитеты поселенческого уровня в большинстве своем не имели ни местного бюджета, ни муниципальной собственности.

По мнению специалистов в сфере муниципального права, данная процедура может в этом случае применяться по аналогии. «Несмотря на отсутствие в Законе №122-ФЗ прямого указания на то, что его регулирование распространяется на случаи разграничения имущества между ранее существовавшими муниципальными образованиями, соответствующий порядок может применяться по аналогии закона, поскольку регулируются сходные отношения и с аналогичной целью» (Маркварт Э.

Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций под редакцией Э. Маркварта – Москва, 2007.

С. 12–13). Однако в ходе проведенного исследования не удалось выявить случаи подобного применения законодательства.

Сложность возникающих проблем можно проиллюстрировать на примере Хабаровского района Хабаровского края. Всего району необходимо передать 349 объектов, необходимых для решения вопросов местного значения поселений. На сентябрь 2007 г. техническая документация была оформлена на 103 (30%) подлежащих передаче объекта. Из них за муниципальным районом зарегистрировано право собственности на 86 объектов (25%). В поселения передано объектов (7%) и только на 6 переданных объектов зарегистрировано право собственности поселений46. Очевидно, что в условиях, когда поселения решают все вопросы местного значения, предусмотренные Законом 131-ФЗ, их имущественное обеспечение оказывается явно недостаточным.

Возникают вопросы и в связи с тем, кто должен проводить соответствующие процедуры инвентаризации, подготовки к государственной регистрации и т.п., и каким образом обеспечить их своевременное осуществление. С одной стороны, на настоящий момент данное имущество принадлежит муниципальному району, и все эти действия должны быть осуществлены органами местного самоуправления района. С другой стороны, субъектом, заинтересованным в передаче имущества, являются органы местного самоуправления поселений. Поэтому нередки случаи, когда поселения самостоятельно занимаются инвентаризаций имущества на своей территории, восстановлением отсутствующей документации и т.п. Однако даже по тем объектам, по которым все необходимые документы подготовлены, районные власти, не заинтересованные в разграничении имущества, могут не осуществлять его регистрацию и, тем самым, затягивать передачу. Поэтому затягивание процессов разграничения собственности нельзя рассматривать только как проблему недостатка организационных и финансовых ресурсов для осуществления определенных технических действий, она может носить не просто технический, но политический характер.

См.: Рагозина Л. Практика реализации Федерального закона № 131 в части перераспределения и разграничения государственной и муниципальной собственности // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности…, с. 33.

Второй фактор связан с неопределенностью в разграничении вопросов местного значения между уровнем муниципального района и уровнем поселения, возникшей в результате внесения поправок в первоначально сформированный в Законе 131-ФЗ перечень вопросов местного значения. У поселений и муниципальных районов возникли фактически дублирующие полномочия по вопросам культуры, физкультуры и спорта, молодежной политики и т.п. (хотя формальные различия в формулировках соответствующих вопросов местного значения были сохранены). В соответствии с принципами, заложенными в основу муниципальной реформы, разграничение собственности должно следовать за распределением полномочий между различными уровнями власти. Законодательство не содержит дополнительных критериев определения принадлежности того или иного объекта собственности в условиях неопределенности разграничения полномочий. Соответственно, подобные вопросы на практике решаются либо на основе договоренностей, либо – использования административного ресурса. В результате приобрела распространение практика сохранения в собственности муниципальных районов спорных объектов имущества, которые необходимы для решения вопросов местного значения поселений. Особенно это характерно для объектов собственности в сфере культуры, а также физической культуры и спорта. Так, в сфере культуры поселениям могут быть переданы сельские клубы, а все остальные объекты – остаться в собственности района. Очевидно, что в наибольшей мере от этого страдают районные центры, на территории которых в основном находятся подобные спорные объекты.

4.6. Особенности организации решения вопросов местного значения на уровне поселений Создание множества мелких муниципальных образований обострило проблему потерь от недостаточного масштаба при решении вопросов местного значения. Однако в ходе реформы предполагалось, что компенсация данных потерь будет возможна в результате того, что:

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.