WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 16 |

будет сосредоточено более 45% населения республики и значительная часть ее экономического потенциала. Причем в данном случае выбрана наиболее жесткая форма агломерационного объединения – полное слияние различных муниципальных образований. Окончательное решение по данному вопросу будет приниматься в ходе голосования населения, назначенного на 2 марта 2008 г. Однако очевидно, что подобный подход, в случае его реализации, будет связан с достаточно серьезными проблемами обеспечения управляемости новым муниципальным образованием, которые, как показывает мировой опыт, требуют значительных усилий по их решению.

С другой стороны, развиваются естественные процессы формирования моноцентрических агломераций вокруг крупных городов, отражающие усиление взаимосвязи городского ядра с окружающими территориями на основе маятниковых миграций, экономических связей, процессов субурбанизации и т.п. Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество в различных формах. Определенный опыт подобной деятельности накоплен в г. Твери, где организовано взаимодействие с органами местного самоуправления Калининского и Рамешковского районов. Сотрудничество развивается в таких сферах, как транспортное обслуживание, уборка мусора, здравоохранение, образование, физическая культура, производство и сбыт сельскохозяйственной продукции. Для обеспечения реализации соглашения о сотрудничестве между администрациями города Твери, Калининского и Рамешковского районов Тверской городской Думой была утверждена городская целевая программа «Межмуниципальное сотрудничество на 2006–2008 годы». Аналогичные программы, направленные на решение общих задач межмуниципального сотрудничества, были приняты и в обоих пригородных районах.

Сходные процессы стали происходить и в рамках Челябинской агломерации. Организуется взаимодействие города с пригородными муниципалитетами по вопросам производства и сбыта сельскохозяйственной продукции. Прорабатываются возможности сотрудничества и в других направлениях, в частности по водоснабжению и утилизации твердых бытовых отходов. Начала функциони ровать рабочая группа, включающая главных архитекторов входящих в агломерацию муниципалитетов и заместителей руководителей муниципальных образований по экономическим вопросам. Целью данной группы является согласование генеральных планов развития муниципальных образований. Ведется подготовительная работа по созданию Совета агломерации.

Несколько по-другому ставятся акценты в стимулировании процессов агломерирования в Пермском крае. Здесь в качестве центрального момента рассматривается усиление транспортной доступности города для пригородных территорий, для чего предполагается развитие скоростных видов транспорта. Другие направления межмуниципального взаимодействия пока не получили развития.

3.7. Трансформация территориальной организации: выводы Достаточно противоречивые процессы, происходившие в сфере территориальной организации местного самоуправления в 2007 г., позволяют сделать следующие выводы.

1. Законодательство о местном самоуправлении в сфере территориальной организации недостаточно адекватно отражает реальные условия функционирования местного самоуправления на территории страны. Чрезмерная жесткость требований унификации территориальной структуры существенно осложнила реализацию муниципальной реформы и негативно сказалась на потенциале развития местного самоуправления. В частности, она привела к созданию многочисленных нежизнеспособных поселений, не имеющих материальных, финансовых, кадровых предпосылок для решения вопросов местного значения, в которых, тем не менее, имеются выборные органы местного самоуправления. Причем, учитывая существующие тенденции в системе расселения, с течением времени данная проблема, скорее всего, будет еще более обостряться, несмотря на вложение ресурсов в повышение кадрового и организационного потенциала местного самоуправления.

2. Хотя потребность в изменении территориальной структуры ощущается во многих регионах, существующее законодательство накладывает существенные ограничения на практические действия в данной сфере. Во-первых, предусмотренные законодательством формы трансформации муниципальной структуры достаточно ограничены и не охватывают всего спектра возможных вариантов. С этим, в частности, столкнулись власти Калининградской области в своей попытке преобразовать искусственно созданные городские округа в двухуровневую модель местного самоуправления. Также законодательно не урегулированы вопросы функционирования городских агломераций. Во-вторых, нежизнеспособные муниципалитеты не имеют существенных стимулов к организационному слиянию с более развитыми территориями. По имеющейся информации, именно они, а не финансово обеспеченные муниципальные образования, выступают против объединения. При этом потребность в упрощении механизмов трансформации территориальной структуры вступает в противоречие с федеральными гарантиями местному самоуправлению на всей территории страны.

В подобных условиях вероятно возникновение следующих негативных последствий:

- усиление потерь от неэффективного использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения в нежизнеспособных муниципальных образованиях и усиление финансовых вливаний именно в эти, не самые перспективные территории, в то время как данные средства могли бы использоваться на поддержку развития в «точках роста»;

- сохранение устойчивой неспособности местной власти на ряде территорий обеспечить решение вопросов местного значения, что будет способствовать консервации практики передачи значительной части полномочий от поселений муниципальным районам, усиливать иждивенческие настроения местной власти, снижать ее ответственность перед населением и подрывать ее престиж в глазах избирателей;

- активизация уже начавшейся практики территориальных преобразований в неправовых формах, под административным давлением, для решения политических задач, а не в силу объективной необходимости.

При этом обращает на себя внимание ярко проявившийся в 2007 г. феномен общественного сознания, оказывающий существенное влияние на ход преобразования территориальной структуры.

Решения, принятые в результате волеизъявления населения, рассматриваются как легитимные даже в том случае, если они выходят за рамки либо осуществляются в иных формах, чем предусмотрено федеральным законодательством.

3. Новой тенденцией в ходе муниципальной реформы стала активизация процессов организационного оформления городских агломераций. В данной сфере происходит борьбы двух подходов. С одной стороны, городские агломерации представляются искусственными образованиями, созданными «сверху» для решения задач развития страны и отражающими тенденцию к дальнейшей централизации власти и усилению планового начала в экономике. С другой стороны, агломерации рассматриваются как результат естественного развития городов, перетекания города за свои границы, создающий условия для усиления взаимозависимости и активизации взаимодействия городского ядра с пригородными территориями в форме межмуниципальной кооперации. На практике можно наблюдать реализацию как первого, так и второго подхода, хотя первый вариант можно рассматривать как преобладающий. Однако его реализация ограничивается из-за отсутствия законодательного регулирования данного вопроса, а также противодействия муниципальных образований столь явному ущемлению их самостоятельности.

4. Организация и финансирование решения вопросов местного значения поселений 4.1. Законодательное регулирование и практика внедрения бюджетного финансирования поселений Одним из принципиальных отличий муниципальных образований поселенческого уровня, созданных на большей части территории страны, от ранее существовавших субмуниципальных структур (сельсоветов, волостей, сельских округов и т.п.) является наличие местного бюджета. И хотя в рамках переходного периода допускается финансирование вновь созданных поселений на основе сметы доходов и расходов, во многих регионах на поселенческом уровне обеспечивается формирование местных бюджетов.

Федеральным законодательством за уровнем поселений закреплены собственные доходные источники: как местные налоги, так и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом налоговая система Российской Федерации включает в себя два местных налога – земельный налог и налог на имущество физических лиц – и оба они закреплены за поселениями. Поселениям также поступает 10% налога на доходы физических лиц, 30% сельскохозяйственного налога, некоторые виды государственных пошлин. Налоговые отчисления по единым нормативам дополнительно могут быть закреплены за поселениями на региональном либо районном уровне. Наиболее значимым неналоговым доходом поселений является арендная плана за землю. Изменение федерального законодательства, в соответствии с которым зачисляемая в бюджеты поселений доля доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, снижена со 100% до 50%, оказало существенное негативное влияние на финансовое положение многих муниципальных образований поселенческого уровня.

Бюджетным кодексом предусмотрен достаточно сложный, многовариантный механизм выделения межбюджетных трансфертов поселениям. Дотации поселениям могут предоставляться тремя возможными способами:

- с уровня субъекта Федерации – на основе подушевых трансфертов (с 2008 г. – на основе подушевых трансфертов либо выравнивания бюджетной обеспеченности);

- муниципальными районами, которым субъект Федерации передает данное полномочие и субвенции на его финансирование, также в расчете на одного жителя, при этом законом субъекта Федерации определяется порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям;

- муниципальными районами за счет собственных бюджетных средств, при этом порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района также устанавливается законом субъекта Федерации.

Однако на переходный период 100% дотаций поселениям могут распределяться с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов.

Дотации могут заменяться дополнительными нормативами налоговых отчислений, причем в Бюджетном кодексе предусмотрено использование для этой цели только нормативов отчислений от подоходного налога, но на переходный период данное ограничение не действует. Кроме того, поселениям могут предоставляться субсидии как из бюджета субъекта Федерации, так и из бюджета муниципального района. При условии передачи государственных полномочий на уровень поселений им предоставляются субвенции на финансирование данных полномочий либо непосредственно из бюджета субъекта Федерации, либо из бюджета муниципального района в том случае, если государственное полномочие по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений передано на районный уровень. В то же время, при наличии соответствующего законодательного регулирования на уровне субъекта Федерации, поселения с высокой бюджетной обеспеченностью выплачивают отрицательный трансферт в региональный бюджет.

Общая проблема организации финансирования муниципальных образований в рамках муниципальной реформы – жесткое закрепление полномочий при отсутствии механизма гарантированного финансирования их исполнения38 – наиболее остро проявляется именно на уровне поселений. В то же время в процессе перехода к бюджетному финансированию поселений возникли многочисленные специфические проблемы и трудности, которые с разной степенью успешности решаются в различных регионах.

Во-первых, проблемы связаны с существенной дифференциацией финансового положения поселений (в первую очередь сельских) и факторов, его определяющих. Так, например, даже в достаточно экономически развитой Челябинской области бюджетные доходы городских округов до предоставления межбюджетных трансфертов различаются в 10 раз, доходы муниципальных районов – в 3 раза, доходы городских поселений – в 12 раз, в то время как доходы сельских поселений – в 278 раз39. Очевидно, что наличие нескольких сотен муниципальных образований поселенческого уровня, доходы которых отличаются в сотни раз, существенно осложняет для субъектов Федерации вопросы финансового выравнивания.

Нам представляется, что выход в данном случае связан не с установлением нормативов финансирования решения вопросов местного значения как основы распределения межбюджетных трансфертов, на чем настаивают многие политики и эксперты. Данный вариант является тупиковым, поскольку приведет к воспроизводству проблемы нефинансируемых мандатов и еще более ослабит стимулы к развитию поселений. В целом проблема не имеет простого решения. Необходимо усиливать гибкость всей муниципальной организации, включая отказ от жесткого регулирования территориальных основ местного самоуправления, увеличение роли местных налогов, более гибкий подход к трактовке того, что является решением вопроса местного значения на муниципальном уровне и т.п.

Соответствующие данные приводились в рамках круглого стола, проведенного августа 2007 г. в г. Челябинске Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией муниципальных образований по вопросу объединения поселений, и включены в его стенограмму (Стенограмма круглого стола «Местное самоуправление как ресурс развития страны», посвященного проблематике муниципальных образований, не имеющих достаточной налоговой базы и рекомендуемых к присоединению к другим муниципальным образованиям. Челябинск, 14 августа 2007 года. С. 17).

Примеры радикальных различий в структуре доходов сельских поселений трех субъектов Федерации представлены в табл. 4.1.

Во-вторых, на поселенческом уровне отсутствуют квалифицированные кадры финансистов, необходима их профессиональная подготовка. Особенно актуальна данная проблема с учетом того, что, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 608 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации», к руководителю финансового органа поселения предъявляются достаточно жесткие требования в части квалификации – наличие высшего профессионального образования либо ученой степени в сфере экономики, а также опыта работы в органах государственной или муниципальной власти либо в организациях, связанных с экономикой и финансами, не менее одного года.

В-третьих, используя полномочия по распределению межбюджетных трансфертов, муниципальные районы стремятся обеспечить подчиненность муниципалитетов нижнего уровня, применяя для этого не только административный, но и финансовый ресурс.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.