WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 21 |

С точки зрения рассматриваемой нами проблемы особенно важно, что данная структура управления не смогла выполнить одну из основных функций, ради которых она и была создана, а именно контролировать городское развитие. С 1971 по 1991 г. население города выросло лишь на 15,2%, в то время как население окру жающих город муниципалитетов увеличилось на 69,4%. В 1991– 1996 гг. городское население фактически не росло (темп роста 0,3%), в то время как население окрестных территорий увеличива лось темпом от 10 до 20% (Tindal, Tindal, 2004, с. 103–104). Тем самым перед правительством провинции Манитоба вновь встала задача обеспечения управления городской агломерацией, пере росшей рамки города. Рекомендации, разработанные по данному вопросу в 1998 г., не поддержали идею дальнейших слияний на территории городской агломерации Виннипега, предложив вместо этого формирование ассоциации муниципалитетов для решения вопросов городского роста и развития.

Что касается поглощений, то в настоящее время они, как и слияния, не получили широкого распространения. Одно из по следних крупномасштабных поглощений в США осуществил Лос Анджелес, присоединив к себе окрестные территории в период с 1909 по 1914 г. В последние десятилетия в большинстве штатов этой страны процесс присоединения к городским муниципалите там дополнительных площадей был затруднен в связи с уменьше нием количества немуниципализированных земель и изменениями в законодательстве, направленными на больший учет мнения на селения при поглощениях. В Голландии крупная волна поглощений прошла в 1918–1923 гг., затем политическая поддержка этого спо соба расширения городских агломерации ослабла. В Канаде, где до последнего времени провинции могли осуществлять преобра зования муниципальной структуры без учета мнения населения, в отдельных случаях поглощения сохраняют свою актуальность. Так, территория столицы провинции Альберта г. Эдмонтона увеличи валась в период между 1947 и 1980 гг. 19 раз. Однако провинция отвергла предложения по включению в черту города всей терри тории городской агломерации, в результате в настоящее время Эдмонтон окружен четырьмя самостоятельными городами и сельскими территориями, на которых активно идет процесс урба низации. Более успешной была агрессивная политика поглоще ний, проводимая г. Калгари, – в этом случае более 90% город ской агломерации включено в городскую черту (Tindal, Tindal, 2004, с. 92–93).

Двухуровневая модель управления мегаполисами, поддержи ваемая, как указывалось выше, широким кругом специалистов, ис пользуется на практике, хотя и не стала безусловно преобладаю щей. Так, из 22 зарегистрированных городских агломераций в Ка наде только 5 управляются в рамках двухуровневой системы, при чем лишь в двух случаях – Монреаль и Ванкувер – центрами их яв ляются достаточно крупные города (Sancton, 2004, c. 27). Причем формы организации управления в рамках двухуровневой модели могут существенно различаться. Можно выделить по меньшей ме ре три возможные разновидности, используемые в международ ной практике.

В рамках первой из них оба уровня муниципальной власти вы бираются населением, проживающим на соответствующих терри ториях, и функции между двумя уровнями жестко разделены. В ка честве примера подобного варианта двухуровневой модели можно рассмотреть организацию управления Большим Стокгольмом (Швеция). Большой Стокгольм покрывает территорию 20 муници палитетов и представляет собой особую форму графства (county)24. Отличием Большого Стокгольма от остальных графств В Швеции три уровня управления: центральное правительство, графства (24) и муниципалитеты (246). При этом графства, которым передана часть государствен является необходимость решения вопросов, характерных для го родских агломераций. К таким вопросам относится, в частности, планирование землепользования, стратегическое планирование развития региона. В других графствах это прежде всего сфера деятельности муниципалитетов нижнего уровня. Совет Большого Стокгольма состоит из 149 человек, в его компетенцию входят во просы регионального планирования, здравоохранения, транспор та, социальной политики. Все остальные функции закреплены за муниципалитетами. На территории Большого Стокгольма также действуют иные формы региональных организаций, в частности, добровольный региональный комитет (The Suburban Committee);

ассоциация муниципалитетов для обеспечения жилищного строи тельства, деятельность которой основана на межправительствен ных контрактах (the Stockholm Municipal Association for Housing Supply); межправительственная корпорация по электроснабжению (Greater Stockholm Energy Corporation); специальный округ для обеспечения теплоснабжения и горячего водоснабжения населе ния (Norton 1994, c. 320).

Другой вариант двухуровневой модели предусматривает фор мирование верхнего уровня власти в результате не прямых выбо ров, а делегирования представителей муниципалитетов нижнего уровня. При этом верхний уровень, охватывающий агломерацию в целом, имеет законодательно утвержденный перечень полномо чий, но у него нет собственных источников доходов, и финансиро вание его деятельности осуществляется на основе отчислений из муниципальных бюджетов. Необходимо отметить, что, как правило, объем полномочий у таких муниципалитетов верхнего уровня зна чительно меньше, чем у создаваемой в рамках первой разновид ности двухуровневой модели.

Одна из проблем, возникающая при данном варианте органи зации двухуровневой системы, состоит в балансировании пред ных полномочий, являются одновременно и государственными административными регионами, и органами местного самоуправления. Как звенья в цепочке государст венной системы, их правительства возглавляются лицами, назначаемыми цен тральным правительством на шестилетний срок. Как органы местного самоуправ ления, они избирают свой совет и занимаются решением вопросов местного значе ния, в частности в сфере здравоохранения.

ставительства центрального города мегаполиса и остальных му ниципалитетов в органе власти верхнего уровня. Поскольку нахо ждение подобного баланса является достаточно сложной зада чей, данная система управления мегаполисом является доста точно конфликтной.

Примерами подобного типа организации являются городские сообщества (communautes urbanes) Монреаля и Квебека в провин ции Квебек (Канада). Городская агломерация Большого Монреа ля насчитывает 3,4 млн человек, в нее входят 63 муниципалитета, в Квебеке население составляет 690 тыс. человек, проживающих в 26 муниципалитетах.

Единые органы управления этими городскими агломерациями были созданы в 2001–2002 гг. Они состоят из мэров крупнейших городов мегаполиса и членов выборных муниципальных советов, при этом число представителей Монреаля в соответствующем ор гане составляет 50%, Квебека – 53%. Законодательно закреплен ными полномочиями этих властей являются: планирование эконо мического, культурного и экологического развития региона;

управление земельными ресурсами; продвижение мегаполиса на международные рынки; координация и финансирование системы общественного транспорта; разработка программ, содействующих росту налоговой базы по налогу на недвижимость, финансирова ние социального жилья и ряда других услуг. Финансирование осуществляется из специального фонда, образованного за счет средств, отчисленных из бюджетов муниципалитетов, входящих в агломерацию.

Наконец, еще одна возможная разновидность – это создание органа управления на уровне городских агломераций, который формируется из представителей входящих в них муниципалитетов и практически не имеет законодательно закрепленных функций.

Сфера его деятельности в основном определяется самостоятель ными решениями муниципалитетов по передаче определенных полномочий на уровень управления городской агломерацией. По добная модель используется достаточно редко, хотя и привлекает большое внимание исследователей своей гибкостью и способно стью адаптироваться к различным ситуациям и запросам. Практи чески единственным примером подобного рода являются регио нальные округа, созданные в середине 1960 х гг. в провинции Бри танская Колумбия в Канаде25. Из 27 существующих на настоящее время региональных округов 2 осуществляют управление город скими агломерациями – Большим Ванкувером и Большой Викто рией.

Особенностью данных структур является распространение их деятельности как на муниципалитеты, так и на немуниципализиро ванные территории, находящиеся в соответствующем регионе26.

Совет регионального округа формируется на основе прямых выбо ров от немуниципализированных территорий и представительства муниципалитетов. Обязательные для исполнения функции регио нальных округов изначально были чрезвычайно ограниченными, и в дальнейшем происходило еще большее их сокращение. Так, в 1983 г. провинция отменила обязательную функцию по осуществ лению общего планирования развития региона. По имеющейся информации, это произошло в результате длительного конфликта между региональным округом Большого Ванкувера и провинци альными властями по вопросу использования земель. Подавляю щее большинство полномочий добровольно передается регио нальному округу входящими в него муниципалитетами. Причем объем подобных переданных полномочий может быть различным для разных муниципальных образований. При этом муниципалите ты сохраняют возможность осуществлять кооперацию при органи зации предоставления услуг и вне рамок регионального округа.

Региональные округа не имеют права устанавливать собственные налоги. Их расходы в части предоставления услуг муниципалите там покрываются соответствующими муниципалитетами, в части предоставления услуг немуниципализированным территориям – провинцией, которая с этой целью вводит провинциальный налог на недвижимость на данных территориях.

Региональный округ Большого Ванкувера, созданный в 1967 г., является наиболее крупным по количеству населения – около 2 млн человек. Еще одна особенность данного образования состо ит в том, что в него входят 21 муниципалитет и лишь одна немуни При описании региональных округов использовалась информация, содержащаяся в: (Tindal, Tindal, 2004, с. 87–91; Bish, Clemens, 1999, c. 39–54).

В Британской Колумбии муниципалитеты занимают лишь около 1% территории.

ципализированная территория. Совет регионального округа со стоит из 35 членов, однако каждый из них представляет различное количество голосов. Доля голосов Ванкувера составляет менее 25%. Основные услуги, предоставляемые муниципалитетам, вклю чают сбор и переработку твердых и жидких бытовых отходов, водо снабжение и канализацию, парки, социальное жилье, часть эколо гических функций, транспортное планирование, стратегическое планирование. Перечень функций применительно к немуниципа лизированной территории существенно шире. При этом округ яв ляется достаточно гибким образованием и может оказывать опре деленные услуги и тем муниципалитетам, которые не входят (или пока не входят) в его состав.

Региональный округ Большого Ванкувера имеет сложную струк туру, поскольку наряду с самим округом включает три самостоя тельных юридических лица: два специальных округа по предостав лению услуг водоснабжения и канализации и жилищную корпора цию. Округ также имеет достаточно сложные взаимосвязи с регио нальной транспортной организацией «Транслинк», созданной в 1998–1999 гг. (в 1985 г. транспортные функции были централизо ваны на уровне провинции). Округ из своего состава назначает из 15 членов совета данной организации. Кроме того, в опреде ленных обстоятельствах решения организации «Транслинк» тре буют одобрения со стороны регионального округа.

Наряду с очевидными преимуществами подобной гибкой сис темы она оказывается несвободной от тех недостатков, которые присущи двухуровневым структурам подобного рода в целом. К ним можно отнести:

• сложности балансирования роли отдельных муниципалитетов в процессе принятия решений;

• неясность для налогоплательщиков роли и функций региональ ных округов;

• ориентацию членов совета округа на интересы «своих» муни ципалитетов, что приводит к отсутствию общерегионального взгляда на проблемы и усиливает роль бюрократического ап парата в принятии ключевых решений;

• невозможность в полной мере учесть «эффекты перелива» в условиях добровольного делегирования полномочий на верх ний уровень.

Применительно к региональному округу Большого Ванкувера очевидным является также сложность и непрозрачность его внут ренней структуры и связей с другими организациями, осуществ ляющими предоставление муниципальных услуг.

Управление достаточно большим количеством городских агло мераций осуществляется в условиях фрагментированной структу ры, путем взаимной адаптации множества самостоятельных муни ципалитетов. Так, мегаполис Нью Йорка состоит из 1716 муници пальных образований, мегаполис Чикаго – из 1510 (Stephens, Wik strom, 2000, c. 20). В условиях отсутствия органов власти и управ ления на уровне городской агломерации в целом ими использует ся широкий спектр форм взаимодействия, начиная от неформаль ных контактов и кончая специальными организациями, созданны ми для совместного предоставления услуг. Не ставя своей задачей проанализировать полный перечень подобных форм, рассмотрим лишь несколько наиболее распространенных механизмов.

Все большее распространение в мегаполисах США получает использование специальных округов – органов, создающихся для предоставления какой либо одной услуги либо нескольких взаи мосвязанных услуг. В городских агломерациях количество подоб ных органов выросло с 3180 в 1957 г. до 13 614 в 1992 г. (Там же, с. 130). Как отмечают Стефенс и Викстром, «в то время как избира тели часто не соглашаются на масштабные реформы власти, они в гораздо большей степени готовы пойти на разрешение конкретных проблем путем создания специальных округов, обслуживающих как ограниченные, так и достаточно обширные территории» (Там же, с. 26). Как правило, специальные округа формируются для управления системами канализации и водоснабжения, системой общественного транспорта, обеспечения работы больниц и аэро портов. Советы округов формируются из представителей различ ных уровней власти (провинций, штатов, муниципалитетов) и об щественных организаций региона. Финансирование может осуще ствляться за счет как отчислений из местных бюджетов, так и спе циальных налогов. В то же время специальные органы подобного рода подвергаются серьезной критике, поскольку механизм их формирования часто является непрозрачным и не обеспечивает прямой подотчетности населению, а концентрация ресурсов в раз личных органах подобного рода, каждый из которых решает лишь одну частную задачу, не позволяет реализовывать стратегические приоритеты.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.