WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 21 |

До середины ХХ в. у идеологии муниципальных реформаторов практически не было серьезной альтернативы. Однако с начала 60 х гг. их аргументы были подвергнуты существенной и система тизированной критике со стороны сторонников теории «общест венного выбора», предложивших альтернативный подход к управ лению мегаполисами.

В рамках теории «общественного выбора» фрагментация сис темы управления мегаполисом, выражающаяся в сосуществова нии многочисленных обособленных муниципальных властей, рас сматривалась не как источник хаоса и дестабилизации, а как меха низм обеспечения демократии и самоуправления. «Шестьдесят тысяч местных властей представляют собой важнейший инстру мент для принятия решений американскими гражданами. Их лик видация будет иметь разрушительные последствия для базовой инфраструктуры американского демократического управления» (Ostrom, 1973). Такая позиция уже в исходном пункте предлагала идеологическую альтернативу сторонникам муниципальных ре форм. Однако в рамках теории «общественного выбора» предла гаемый механизм управления мегаполисом обосновывался не Обобщено в: (Stephens, Wikstrom, 2000, с. 31–32; Bish, 2001, с. 3).

только идеологическими соображениями. В первую очередь ее сторонники пытались доказать более высокую эффективность предлагаемых ими подходов.

Модель управления мегаполисом в данном случае строилась на базе так называемой модели Тибу (Tiebout, 1956, с. 416–424), ко торая предполагала, что люди выбирают свое место жительства на основе оптимальной для них комбинации собираемых налогов и предоставляемых услуг. В этой ситуации местные власти, вступая в конкуренцию друг с другом и озабоченные тем, чтобы их жители не стали «голосовать ногами», покидая соответствующий муници палитет, неизбежно должны прилагать усилия, чтобы их политика соответствовала интересам и приоритетам местного сообщества.

При этом утверждалось, что «в условиях эффективной обратной связи власти с гражданами потребителями возможен более высо кий уровень услуг при том же объеме расходов, чем при отсутствии подобной связи» (Hirsch, 1964, с. 334). В то же время предложения реформаторов по созданию единых крупных муниципальных обра зований в городских агломерациях рассматривались как предпо сылка к разрастанию бюрократии, характеризующейся монополи стическим поведением, неэффективностью и игнорированием ин тересов местного сообщества, что является «странным путем решения городских проблем» (Bish, Warren, 1972, с. 117).

Сторонники теории «общественного выбора» поставили под сомнение и ряд других положений муниципальных реформаторов.

Так, они утверждали, что взаимодействие многочисленных мест ных властей на территории мегаполиса далеко не так хаотично, как кажется на первый взгляд. Эти власти учитывают стратегию друг друга в ходе принятия решений, вступают в многочисленные фор мальные и неформальные договоренности, что позволяет дости гать устойчивых и предсказуемых результатов в рамках городской агломерации в целом (Ostrom, Tiebout, Warren, 1961).

Кроме того, были высказаны серьезные аргументы против уп рощенных представлений об экономии на масштабе при предос тавлении муниципальных услуг. Концентрация организации пре доставления данных услуг в рамках единого крупного муниципали тета далеко не всегда способствует повышению эффективности, поскольку максимальная экономия на масштабе для различных услуг достигается при разном объеме их предоставления, и если данный уровень превышен, экономия может смениться потерями от масштаба. При этом далеко не все муниципальные услуги во обще характеризуются снижением удельных затрат при росте объ ема их предоставления. Так, опираясь на ряд исследований, Биш утверждает, что, если не рассматривать муниципалитеты с чис ленностью населения менее 10–20 тыс. человек, для 80% муни ципальных услуг экономия на масштабе вообще не характерна (Bish, 2001, с. 14).

Но даже в тех случаях, когда этот эффект значителен, он может быть достигнут и в рамках мелкого муниципального образования при привлечении к предоставлению данной услуги государствен ной либо частной структуры соответствующего масштаба. Причем в данном случае активизируется конкуренция и ставится барьер на пути монополистического поведения, которое неизбежно будет проявляться при предоставлении всего комплекса данных услуг крупным муниципальным образованием.

Применительно к «эффектам перелива» и финансовому вырав ниванию у сторонников теории «общественного выбора» не на шлось столь убедительных аргументов, как по проблеме экономии на масштабе. Базово их позиция сводилась к тому, что для реше ния этих проблем должна использоваться финансовая помощь со стороны вышестоящих органов власти и управления.

В обобщенном виде позицию сторонников теории «обществен ного выбора» применительно к системе власти и управления в ме гаполисах можно свести к следующему:

• разнообразие местных властей на территории мегаполиса обеспечивает более адекватную реакцию на нужды и префе ренции жителей, чем единый крупный муниципалитет;

• люди, действуя рационально и в своих собственных интересах, способны, «голосуя ногами», выбрать то место жительства, ко торое в наибольшей мере отражает наиболее желательный для них набор услуг и уровень налогов;

• возможно сочетание достижения экономии на масштабе с су ществованием эффективной местной власти, реагирующей на приоритеты местного сообщества, если привлекать к оказанию услуг государственных и частных производителей соответст вующего масштаба;

• многообразие местных властей и частных производителей, обеспечивающих предоставление услуг, смягчает проблему монополизма и активизирует конкуренцию;

• множество муниципалитетов создает более широкие предпо сылки для участия граждан в управлении и в организации ока зания местных услуг;

• регулярное взаимодействие между фрагментированными ме стными властями создает систему управления мегаполисом, которая способна успешно справляться с проблемами в рамках городской агломерации в целом как при определении полити ки, так и при организации предоставления услуг19.

Очевидно, что теория «общественного выбора» не смогла дать удовлетворительные ответы на все вопросы, связанные с органи зацией власти и управления на территории крупных городских аг ломераций. Более того, как признавали сами ее авторы, модель Тибу, лежащая в основе их представлений о данной организации, в чистом виде является теоретической абстракцией. Выбирая место жительства, люди обычно не имеют полной информации о состоя нии дел в муниципальном образовании, не формулируют на созна тельном уровне систему своих приоритетов и принимают во вни мание большое количество факторов, вообще не связанных с дея тельностью муниципальных властей. На практике барьеры мобиль ности населения, от которых модель полностью абстрагируется, достаточно высоки.

Тем не менее эта теория оказала существенное влияние на раз витие взглядов на управление мегаполисом. Многие ее положения (о неоднозначности эффекта экономии на масштабе; об опасности потерь, связанных с бюрократизацией и монополизмом, при соз дании крупных единых муниципальных образований; о необходи мости создания условий для учета преференций различных мест ных сообществ и т.п.) фактически стали общим местом в работах, посвященных данному вопросу. Практика организации управления в рамках крупных городов и городских агломераций также выявила Обобщено в: (Stephens, Wikstrom, 2000, с. 117).

обоснованность многих опасений, высказывавшихся сторонника ми данной теории. Так, оценка результатов слияний муниципали тетов в крупных городах Канады в 1990 х – начале 2000 гг. показа ла, что этот процесс не привел к очевидной финансовой экономии и вызвал разрастание бюрократии20. Что касается США, то здесь случаи частичного либо полного объединения муниципалитетов в рамках городской агломерации по прежнему остаются единичны ми.

Под воздействием аргументации теории «общественного выбо ра» количество сторонников объединения всех муниципалитетов на территории мегаполиса в единое крупное муниципальное обра зование существенно уменьшилось. Наибольшей поддержкой сре ди специалистов на данном этапе пользуется двухуровневая мо дель управления мегаполисом, в соответствии с которой часть функций должна выполняться и часть услуг предоставляться муни ципалитетом верхнего уровня, единым на всей территории город ской агломерации, а часть – муниципалитетами нижнего уровня, охватывающими отдельные части этой агломерации. По мнению сторонников данного подхода, это позволяет одновременно дости гать целей, связанных с эффективным предоставлением услуг и с достижением демократии на местном уровне.

Что касается конкретного распределения функций, то широко распространенная точка зрения состоит в том, что те функции, для которых характерны «эффекты перелива», экономия на масштабе, перераспределение доходов, которые требуют единых стандартов и выгоды от которых распространяются на всю территорию мега полиса, должны быть сосредоточены на верхнем уровне (Slack, 2001, с. 17; Kitchen, 2002, с. 310). При этом перечень подобных ус луг достаточно широк и далеко не всегда очевиден. Например, в работе Энид Слэк утверждается, что даже услуги по вывозу мусора характеризуются экономией на масштабе и экстерналиями. На до лю муниципалитетов нижнего уровня в этом случае остается дос таточно ограниченный набор видов деятельности: благоустройство (парки и места отдыха, тротуары, освещение улиц), местные доро ги и мосты, тушение пожаров, библиотеки, а также планирование Более подробно этот вопрос рассмотрен в следующей главе.

землепользования применительно к землям местного значения (Slack, 2001, с. 18).

Стефенс и Викстром используют несколько другой подход – предложенное Оливером Вильямсом в работе «Политический ана лиз мегаполиса» разделение услуг на системообразующие и опре деляющие качество жизни. Системообразующие услуги необходи мы для функционирования мегаполиса в целом, и к ним в первую очередь относятся основные маршруты общественного транспор та, экологический контроль, водоснабжение и канализация. Ряд других услуг (например, охрана общественного порядка и обеспе чение противопожарной безопасности) также могут относиться к системообразующим, если те явления, против которых они на правлены, представляют серьезную проблему в рамках мегаполи са. В то же время услуги, обеспечивающие качество жизни каждого конкретного сообщества, могут быть гораздо менее интегриро ванными. К ним относятся правила землепользования и застройки территории, школьное образование и в некоторых случаях охрана общественного порядка и противопожарная безопасность (Stephens, Wikstrom, 2000, с. 26). По мнению этих авторов, систе мообразующие услуги должны предоставляться муниципалитета ми верхнего уровня, охватывающими всю территорию мегаполиса, а услуги, обеспечивающие качество жизни, – муниципалитетами нижнего уровня (Там же, с. 29).

Очевидно, что данные методологические подходы скорее взаи модополняют друг друга, чем вступают в противоречие. Что же ка сается конкретного перечня функций, которые должен выполнять муниципалитет, то здесь подходы конкретных авторов могут дос таточно существенно различаться. Наиболее часто к функциям верхнего уровня относят стратегическое развитие и создание ус ловий для привлечения бизнеса, а также организацию предостав ления услуг по водоснабжению и канализации, общественному транспорту и утилизации твердых бытовых отходов.

Глава 2. Международная практика управления крупными урбанизированными территориями Если в теории, как уже указывалось выше, проблема управления крупными городами уже давно не рассматривается как самостоя тельная и сводится к задачам управления городскими агломера циями, то на практике ситуация не столь однозначна. Здесь воз можны различные варианты, зависящие от конкретной политики той или иной страны либо региона:

• управление крупными городами и управление разрастающи мися вокруг них городскими агломерациями рассматриваются как две самостоятельные задачи, для решения которых ис пользуют различные инструменты;

• управление городской агломерацией выходит на первый план, и город – как исторически сложившееся образование – в боль шей или меньшей степени растворяется в новых управленче ских структурах;

• в качестве центральной задачи выступает именно управление крупным городом, проблемам управления городской агломе рации не уделяется особого внимания.

В то же время очевидно, что динамичность разрастания городов предопределяет отсутствие жесткой границы между двумя рас сматриваемыми проблемами. То, что изначально формировалось как механизм управления мегаполисом в целом, через определен ный промежуток времени оказывается неспособным выполнять данные функции. Урбанизация территории распространяется за границы сформированных управленческих структур, которые на чинают восприниматься как система городского управления. Не существует серьезных различий и в тех базовых моделях, которые используются для управления крупным городом и городской агло мерацией. В своей основе они сводятся к трем: одноуровневая структура, двухуровневая структура и различные формы коорди нации в условиях фрагментированного подхода к управлению (множества самостоятельных муниципальных образований).

Тем не менее, учитывая все перечисленные выше факторы, в данной работе мы будем рассматривать отдельно подходы к управлению крупными городами и к управлению городскими агло мерациями. Это связано с тем, что в управлении городскими агло мерациями присутствует ряд моментов, не характерных для круп ных городов как достаточно стабильных исторически сложившихся образований. Проблемы, связанные с необходимостью контроля за развитием стихийно разрастающихся урбанизированных терри торий, координацией и согласованием действий ранее самостоя тельных муниципальных структур, делают управление агломераци ей гораздо более сложным и конфликтным процессом, чем просто городское управление. Поэтому, как нам представляется, они за служивают самостоятельного рассмотрения.

Еще одним аспектом, представляющим интерес в контексте проблем управления российских городов федерального значения, является функционирование крупных городов, не только имеющих муниципальный статус, но и являющихся более крупной государст венной территориальной структурой (в федеративных государст вах – субъектом федерации). Подобная практика не является ши роко распространенной. Тем не менее отдельные примеры могут быть рассмотрены.

Таким образом, в данной главе будут рассмотрены три основ ные проблемы:

• управление крупными городами;

• управление городскими агломерациями;

• управление городами, имеющими «сверхмуниципальный» статус.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.