WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 21 |

Ухудшение экологической обстановки в центрах в связи с наличием промышленных производств.

Недостаточный уровень развития транспортных систем Продолжение таблицы 1.Потеря центральными городами функции места проживания.

Финансовые проблемы центров в связи с оттоком высокодоходных слоев населения в пригороды.

Высокие цены на землю в центрах.

Трущобы в центрах.

Разрушение исторического центра.

Субурбанизация Концентрация низкодоходных слоев населения в центре, формирование гетто.

Высокий уровень преступности.

Ухудшение экологической обстановки.

Уменьшение транспортной доступности центра в связи с загруженностью транспортных магистра лей и недостатком парковочных мест Потеря центральными городами функции про мышленного и сервисного центра.

Наличие пустующих офисов и жилых домов в центре.

Рост преступности.

Десубурбанизация Продолжающийся процесс концентрации низкодоход ных слоев населения в центре и формирования гетто.

Разрушение социальной инфраструктуры.

Убытки транспортных компаний Плохая экологическая обстановка в центре из за возросших транспортных потоков.

Реурбанизация Высокий уровень преступности.

Сочетание высококачественного жилья с трущо бами в центральных районах 1.2. Методологические подходы к управлению городскими агломерациями Если посмотреть на принятые в настоящее время в России мо дели управления городами федерального значения с точки зрения тех методологических принципов, которые обычно используются при анализе аналогичных вопросов в зарубежных странах, выяс нится, что используемые там подходы гораздо более сложны и комплексны, чем просто обеспечение единства городского хозяй ства. Хотя перечень критериев, используемых для оценки эффек тивности той или иной системы управления мегаполисами7, варьи Обращает на себя внимание, что практически во всех работах, которые будут рас сматриваться ниже, вопросы управления городскими агломерациями трактуются как проблемы муниципальной организации. Лишь в некоторых работах предполага ется участие в данном процессе власти на уровне субъектов Федерации, однако достаточно опосредованное и косвенное.

рует от работы к работе, так или иначе его можно свести к сле дующему набору факторов8.

1. Контроль за «эффектами перелива». Подобные эффекты воз никают, если услуги, предоставляемые в каком либо муници пальном образовании, оказывают влияние на жителей других муниципальных образований. При этом позитивные «эффекты перелива» появляются, если жители других муниципалитетов получают какую либо услугу бесплатно либо за плату, не по крывающую затраты на предоставление данной услуги. Нега тивные «эффекты перелива» возникают, когда жители других муниципалитетов несут расходы на предоставление услуг, ко торые они не потребляют либо не могут контролировать (Kitchen, 2002, с. 44). Очевидно, что появление «эффектов пе релива» наиболее вероятно именно в крупных городах, кото рые являются центрами притяжения для жителей близлежащих (а иногда и не только) территорий, пользующихся рядом услуг, вообще не оплачиваемых либо оплачиваемых ниже себестои мости (например, в результате усиления транспортных потоков увеличивается износ дорожного полотна и усиливаются нега тивные экологические эффекты).

2. Утилизация эффекта экономии на масштабе. Экономия на масштабе возникает, когда удельные затраты на предоставле ние какой либо услуги падают при росте объема предостав ляемой услуги. Применительно к управлению крупными горо дами важен тот аспект экономии на масштабе, который прояв ляется не при росте потребления услуги каждым конкретным потребителем, а при росте количества этих потребителей (жи телей). Опять же реализация экономии на масштабе гораздо более вероятна в рамках крупной городской агломерации, где на достаточно большой территории сконцентрировано значи тельное население, потребляющее схожий набор городских услуг. Менее очевидна непосредственная применимость этого принципа при существовании мелких обособленных поселений сельского типа, разделенных достаточно большими расстоя ниями.

Эти вопросы затрагиваются, например, в следующих работах: (Keating, 1995;

Slack, 2001; Kitchen, 2002).

3. Доступность услуг и контроль жителей за деятельностью муни ципальных властей, учет местных преференций. Обращает на себя внимание, что в современных работах этот критерий яв ляется важным применительно не только к отдельным обособ ленным поселениям, но и к территориям в рамках городских агломераций9. И в этом случае считается, что жители могут реализовать свои преференции при выборе набора и качества определенных услуг, а также уровня их оплаты10.

4. Обеспечение сопоставимого уровня базовых услуг на террито рии. Считается, что в рамках единой городской агломерации существенные различия в количестве и качестве предостав ляемых услуг на отдельных территориях могут оказывать нега тивное воздействие на качество жизни на других территориях.

Это касается, например, таких услуг, как дороги, водоснабже ние и канализация, охрана общественного порядка11 (Kitchen, 2002, с. 308–309). Особенно существенные проблемы с этой точки зрения могут возникать на тех территориях, которые на ходятся в процессе урбанизации и где необходимо формиро вать механизмы оказания услуг городского типа12.

5. Финансовое выравнивание и справедливость распределения финансовых ресурсов13. Фактически данный критерий является Подобная трактовка стала практически общепризнанной под влиянием теории «общественного выбора», основные положения которой применительно к структуре управления мегаполисами будут рассмотрены ниже.

Примером может служить частота вывоза мусора. В некоторых крупных городах Канады жители могут выбирать, осуществляется вывоз мусора один или два раза в неделю. Соответственно дифференцируется и оплата.

В североамериканских государствах не используются централизованные системы теплоснабжения, поэтому теплоснабжение не является муниципальной функцией.

Так, во многих случаях увеличение населения пригородов приводило к неадекват ности услуг канализации, вывоза мусора и т.п. быстро растущим потребностям. В результате негативные экологические последствия (например, загрязнение водо емов в результате недостаточной очистки стоков) могли распространяться и на другие территории в рамках агломерации.

В некоторых странах, в первую очередь западноевропейских (например, в Герма нии), финансовое выравнивание рассматривается как один из базовых принципов, позволяющих государству гарантировать сопоставимый уровень предоставления услуг (в т.ч. муниципальных) на всей территории. В других странах, в первую оче редь североамериканских (США, Канада), широкое распространение получил под ход, в соответствии с которым услуги прямо либо косвенно (за счет налогов) дол необходимой предпосылкой предыдущего. При отсутствии вы равнивания на территории одной агломерации могут сущест вовать значительные различия в способности муниципальных образований обеспечивать предоставление услуг. Данная про блема усугубляется еще и тем, что потребность в услугах никак не связана с финансовой обеспеченностью муниципального образования (богатые муниципалитеты по причине их место положения, половозрастной и социальной структуры населе ния и т.п. могут иметь более низкие потребности, чем бед ные14).

6. Комплексное развитие территории, возможность реализации стратегических задач. Целесообразность данного критерия вряд ли нуждается в особом обосновании. Городская агломе рация является столь сложным и динамично развивающимся механизмом, что отсутствие согласованной стратегии может привести к серьезным негативным последствиям, преодоление которых потребует значительного объема ресурсов. Кроме то го, именно конкурентоспособность крупных городов все более становится одним из ключевых факторов экономического раз вития15, а это также предъявляет повышенные требования к их способности решать стратегические задачи.

жен оплачивать тот, кто их потребляет. Однако подобные идеологические различия не являются предметом анализа в данной работе. Здесь финансовое выравнивание рассматривается в первую очередь не с идеологической, а с функциональной точки зрения, а именно как условие эффективного управления мегаполисом.

Так, местоположение может вызывать дополнительные затраты, связанные с за щитой от наводнений или, напротив, с необходимостью подъема воды от источника на существенную высоту в процессе водоснабжения. Наличие в структуре населе ния значительной доли пенсионеров увеличивает расходы на здравоохранение и т.п. Обычно с точки зрения полного набора услуг данные различия частично ком пенсируются (например, более молодое население, предъявляя меньший спрос на услуги здравоохранения, при этом испытывает большую потребность в образова тельных услугах), однако не очевидно, что предоставление данных услуг всегда обеспечивается одним и тем же уровнем управления.

«Значительная доля озабоченности проблемами муниципального управления в Канаде на протяжении последнего десятилетия была вызвана осознанием того, что происходящее в наших городах гораздо более существенно для экономического процветания, чем происходящее в наших шахтах, на наших фермах и рыболовецких судах» (Sancton, 2004, с. 30).

Подобный перечень практически общепризнанных факторов и критериев сложился в процессе длительного развития различных, часто противоположных подходов к системам управления мегапо лисами. Двумя концептуальными направлениями, оказавшими наиболее существенное воздействие на этот процесс, являются так называемое движение муниципальных реформаторов в США и теория общественного выбора16.

Движение муниципальных реформаторов стало развиваться с конца XIX в. и удерживало лидирующие позиции в теории управле ния мегаполисами по меньшей мере до середины XX в. Сторонники данного направления рассматривали характерную для США пре дельно фрагментированную структуру управления мегаполисами, когда на территории одной городской агломерации могли сущест вовать сотни и тысячи самостоятельных муниципалитетов, как ос новное препятствие на пути эффективного управления. Подобная система, с их точки зрения, приводила к неэффективной конкурен ции между муниципальными образованиями, их неспособности решать проблемы на уровне мегаполиса в целом, неравномерно сти в распределении налоговой базы и неравенству в предостав лении услуг, особенно нетерпимому в сферах общественного транспорта, водоснабжения и водоотведения, утилизации мусора, общественного здравоохранения, противопожарной безопасно сти, а также в правоприменительной практике (Jones, 1942).

В соответствии с их логикой:

• городская агломерация представляет собой экономически и социально единое сообщество, однако оказывается волюнта ристски разделенным на многочисленные управляющие цен тры (муниципалитеты);

• агрегированные общественные потребности городской агло мерации не могут быть адекватно удовлетворены совместными нескоординированными и хаотическими действиями сущест вующих местных властей;

• единственный способ обеспечить достаточный уровень обще ственных благ на всей территории мегаполиса – создание еди Общий обзор данных направлений см. в: (Stephens, Wikstrom, 2000, гл. 2 и 6).

ной управляющей структуры, полностью охватывающей город скую агломерацию (Studenski, 1930).

Не все сторонники данного подхода призывали полностью лик видировать самостоятельные муниципалитеты. Однако основные функции, такие как планирование и зонирование, общественный транспорт и дорожное хозяйство, водоснабжение и канализация, правоохранительная деятельность, здравоохранение и т.п., по их мнению, должны были быть переданы единому органу власти, ох ватывающему всю территорию мегаполиса17 (Reed, 1925).

Сторонники муниципальной реформы сформулировали также основные подходы к структуре и принципам функционирования системы власти и управления в мегаполисе:

• каждая городская агломерация должна управляться единым органом власти;

• выборными должны быть лишь несколько наиболее важных должностных лиц, выборы должны происходить по мажоритар ной системе;

• политический и административный уровни управления должны быть четко разделены;

• работа администрации должна осуществляться высококвали фицированным и хорошо оплачиваемым персоналом;

Для более четкого понимания содержания дискуссии необходимо учитывать неко торые особенности муниципальной организации в США, наложившие существен ный отпечаток на ее характер и содержание. Во первых, наряду с муниципалитета ми как органами, ответственными за предоставление комплекса услуг, в США и других североамериканских государствах существуют так называемые специали зированные органы, специально созданные для предоставления какой либо одной услуги (special purpose body). Критика сторонников муниципальной реформы в США была направлена не только против фрагментации власти в результате существова ния множества мелких муниципалитетов, но и против широкого распространения подобных специализированных органов. Во вторых, набор функций, который, по мнению сторонников реформы, должен был сосредоточиться в муниципалитете, создаваемом на уровне мегаполиса, естественно, исходит из распределения пол номочий между уровнями власти, существовавшего в то время в США. При этом нелишне напомнить, что за предоставление образовательных услуг в США отвечают специальные муниципальные органы – школьные округа, а теплоснабжение в усло виях децентрализованных схем предоставления данной услуги вообще не рассмат ривается как муниципальная функция.

• структура управления на местном уровне должна быть органи зована в виде иерархической пирамиды, на вершине которой находится главный администратор (chief executive)18.

Данный подход, с точки зрения его сторонников, создавал наи более благоприятные возможности для контроля «эффектов пере лива», утилизации экономии на масштабе, осуществления финан сового выравнивания и стандартизации уровня предоставления услуг, а также решения стратегических задач развития городской агломерации в целом. В то же время, сосредоточивая организа цию предоставления услуг в одном органе, он, по их мнению, спо собствовал прозрачности и повышению подотчетности власти гражданам. Впрочем, сторонники данного подхода в первую оче редь связывали эффективность деятельности муниципальной вла сти с результативностью работы административного аппарата, по этому вопросы демократии на местном уровне не нашли особого отражения в их работах.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.