WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 21 |

Причем в данном случае можно прогнозировать конфликты как с муниципальными образованиями нижнего уровня, самостоятель ность которых районные муниципалитеты будут неизбежно стре миться свести на нет, так и с общегородской властью, по отноше нию к которой районные муниципалитеты могут выступать доста точно сильными антагонистами. В ограниченных масштабах такой конфликт может играть позитивную роль, поскольку позволяет вы являть проблемы и недостатки в деятельности различных уровней власти, способствует раскрытию информации и позволяет жите лям более объективно судить об избираемых ими политиках. Од нако создание механизмов, которые не позволили бы конфликту созидательному выродиться в конфликт разрушительный, когда интересы жителей приносятся в жертву противостоянию различ ных властных структур, является чрезвычайно сложной задачей.

В третьих, в условиях умножения уровней власти обостряется проблема разделения между ними функций и полномочий. Причем представление о том, что это можно сделать четко и однозначно, является иллюзией. Обязательно остаются сферы пересекающих ся полномочий, а также вопросы, не отнесенные ни к одному из властных уровней. В подобных условиях тенденция к бюрократиза ции может не только не ослабляться, но даже усиливаться, по скольку у чиновников и политиков появляется возможность пере кладывать ответственность на другие властные структуры и игно рировать реальные потребности жителей.

В четвертых, на что уже также обращалось внимание выше, многоуровневые системы являются достаточно запутанными для населения. В такой ситуации для жителя часто бывает непонятно, к какому уровню власти он должен обращаться для решения тех или иных проблем, где получить информацию по интересующим его вопросам. Все это может вызывать достаточно активное раздра жение населения. Поэтому неочевидно, что создание дополни тельного районного муниципального уровня может повысить инте рес населения к местному самоуправлению в городе.

В то же время подобный критический анализ возможных по следствий изменения структуры муниципальной власти в Санкт Петербурге не означает, что существующий подход к территори альным основам местного самоуправления в городах федерально го значения априори является оптимальным. Однако, как пред ставляется, любые предложения по изменению территориальной структуры требуют чрезвычайно тщательной проработки. Так, не обходимо определить, на каком уровне наиболее эффективно мо гут быть выполнены те полномочия, которые передаются муници палитетам в городах федерального значения. Кроме того, послед ствия любых преобразований территориальной структуры целесо образно первоначально выявлять на основе отдельных экспери ментов, не изменяя радикально систему в целом. Наконец, необ ходимо создать условия и стимулы для реализации потенциала эволюционного изменения территориальной структуры, путем ор ганизации кооперации и последующего объединения существую щих в настоящее время муниципальных образований под давлени ем организационных и финансовых ограничений. Принципиальную роль в формировании подобных стимулов играют подходы к орга низации финансовых взаимоотношений общегородских и муници пальных властей.

На настоящий момент принципы построения финансовой сис темы Москвы и Санкт Петербурга достаточно схожи, хотя объем средств, передаваемый на местный уровень, существенно разли чается. За муниципальными образованиями закрепляется ограни ченный перечень доходных источников. Кроме того, на общего родском уровне ежегодно разрабатываются нормативы расходов, используемые для формирования минимальных местных бюдже тов. Финансовая помощь определяется как разница между собст венными доходами и нормативными расходами муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных обра зований по осуществлению расходов фактически никак не связаны с их доходной базой и определяются решениями общегородского уровня.

В принципе, использование системы финансового выравнива ния на крупных урбанизированных территориях имеет определен ное оправдание, поскольку, как уже указывалось выше, негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления ус луг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агло мерации в целом. Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подоб ная система, в целом соответствовавшая прежнему законодатель ству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2003–2004 гг. в регулирование финансовых основ местной власти52.

Обычным аргументом против ориентации на собственные ис точники финансирования в городах федерального значения явля ется утверждение, что в этих условиях центральные, промышлен ные и «спальные» районы неизбежно окажутся в неравных услови ях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями. В част ности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентиро ваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен фе деральным законодательством за поселениями либо районами.

Наиболее предпочтительной представляется ориентация на по имущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке нало говой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из ры ночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход).

В то же время закрепление за муниципалитетами в городах фе дерального значения подоходного налога представляется нецеле сообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в РФ», а также поправки в Бюджетный кодекс предполагают закрепление за муниципальными образованиями доходных источников на постоянной основе, а также использование механизмов межбюджетных отношений, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на компенсацию разницы между доходами и расходами.

месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом пред ставленный выше перечень функций, закрепляемых за муници пальными образованиями, в подавляющем большинстве ориенти рован на обслуживание именно живущих, а не работающих на дан ной территории53. Тем самым акцент должен быть сделан на те до ходные источники, которые связаны с жилой недвижимостью и на логообложением организаций, занимающихся обслуживанием на селения.

Что касается финансовой помощи, то любой механизм, закреп ленный на настоящий момент в законодательстве, – как выравни вание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта – может быть использован в городах федерального значения. В первом случае может обеспечиваться большее вырав нивание расходов на одного жителя, во втором – создаваться бо лее весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в усло виях сложно организованных урбанизированных территорий ори ентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, уже упоминавшееся выше со средоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжаю щего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помо щи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимо отношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общего родских и местных вопросов в сферах библиотечного обслужива ния, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).

Это можно сказать не обо всех муниципальных функциях. Так, общественным транспортом и местными дорогами пользуются как проживающие, так и работаю щие на территории муниципального образования. Поэтому подобный аргумент верен не для всех муниципальных образований, а именно для внутригородских тер риторий в городах федерального значения.

К сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об ис полнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механиз мов финансовой помощи для бюджетов г. Москвы и Санкт Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюд жетов представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (в Москве – в разрезе округов, в Санкт Петербурге – по районам). Тем самым на данном этапе исследо вания невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения, а также для конкретных муни ципальных образований.

4.4. Проблема управления в рамках городских агломераций Москвы и Санкт Петербурга До сих пор проблемы городского управления и местного са моуправления в городах федерального значения в основном рассматривались вне контекста активного развития городских агломераций, сложившихся вокруг этих городов. Между тем данные агломерации являются крупнейшими на территории России. Так, численность московской агломерации в 1994 г. со ставляла 13 811,8 тыс. человек, санкт петербургской – 5425,4 тыс.

человек (Лаппо, 1997, с. 361). Обе агломерации имеют достаточно сложную структуру. Так, Москву окружают 15 больших городов спутников (Там же, с. 412), а границы агломерации по некоторым направлениям уже выходят за рамки Московской области.

С точки зрения системы управления в рамках городских агло мераций ситуации Москвы и Санкт Петербурга существенно раз личаются. В структуру Москвы как субъекта Федерации входит только одно территориально обособленное образование – г. Зеле ноград. В остальном границы субъекта Федерации – г. Москвы практически совпадают с Московской кольцевой автомобильной дорогой, за исключением новых районов, постепенно выходящих за ее границы. Оставшаяся часть московского мегаполиса нахо дится на территории Московской области. Что касается Санкт Петербурга, то здесь ситуация более сложная. В его структуру включены 8 городов и 21 поселок, не входящие в состав городско го ядра и часто не имеющие с ним даже общей границы. Таким об разом, городская агломерация Санкт Петербурга складывается из муниципальных образований, входящих в состав Санкт Петербурга и Ленинградской области, причем территории этих двух регионов представляют собой «чересполосицу»: например, г. Ломоносов входит в состав Санкт Петербурга, а Ломоносовский район – в Ле нинградскую область, Всеволожск (Ленинградская область) рас положен ближе к городскому ядру, чем Пушкин и Павловск (Санкт Петербург).

Подобная ситуация делает актуальными по меньшей мере две проблемы. Во первых, это особенности организации местного са моуправления в пригородных муниципалитетах, входящих в состав Москвы и Санкт Петербурга. Во вторых, это формы и методы ко ординации общих вопросов в рамках городских агломераций Мо сквы и Санкт Петербурга, территория которых относится к разным субъектам Федерации.

Что касается первого вопроса, то в случае Москвы Зеленоград вообще не является самостоятельным муниципальным образова нием, а представляет собой административный округ, на террито рии которого расположено 5 муниципалитетов. Законодательство Санкт Петербурга урегулировало данный вопрос по другому – пу тем передачи пригородным муниципалитетам дополнительных полномочий. На практике данным муниципалитетам передавались в муниципальную собственность отдельные городские объекты, в основном в ограниченных масштабах.

Между тем вопрос требует системного решения. Фактически на населенные пункты, расположенные вне территории городского ядра, не распространяется принцип единства городского хозяйст ва, рассмотренный выше применительно к действительно внутри городским территориям. Содержательно их положение ничем не отличается от аналогичных муниципальных образований Москов ской и Ленинградской областей, и в принципе нет никаких основа ний для отсутствия у них муниципального статуса либо для ограни чения круга решаемых ими вопросов местного значения. Причем и здесь возможна дифференциация: часть из них могла бы решать вопросы в масштабе поселения, часть – городского округа.

В принципе, возможно несколько механизмов обеспечения по добной гибкости:

• закрепление в законодательстве городов федерального значе ния (как это было сделано в Санкт Петербурге) различного объема полномочий для разных типов муниципальных образо ваний в рамках городской территории (например, выделение внутригородских территорий, внутригородских территорий поселений; внутригородских территорий – городских окру гов54);

• закрепление в законодательстве городов федерального значе ния (как это было сделано в Москве) механизма передачи об щегородских полномочий на муниципальный уровень.

И тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки.

Так, четкое разделение внутригородских территорий по различным типам позволяет снизить воздействие субъективных факторов на передачу полномочий и закрепить за каждой из групп собственный набор доходных источников. Однако это достаточно жесткий меха низм, и он может не учитывать специфические характеристики от дельных населенных пунктов. Передача полномочий является бо лее гибким механизмом, однако в этом случае влияние субъектив ных факторов неизбежно будет гораздо более значимым, и нет возможности создать финансовые стимулы путем закрепления на постоянной основе дополнительных доходных источников (финан совые средства для исполнения переданных полномочий должны передаваться в виде субвенций). В принципе, возможно использо вать некоторую комбинацию обоих подходов: например, закрепить перечень вопросов местного значения на уровне поселений, а до полнительные полномочия передавать с общегородского уровня в индивидуальном порядке.

Что касается вопросов координации в рамках городских агло мераций Москвы и Санкт Петербурга, то здесь вопрос представ Термин «внутригородские территории – городские округа» выглядит достаточно нелогично, однако это является лишь отражением противоречивых последствий произвольного включения отдельных, достаточно отдаленных населенных пунктов в состав городов федерального значения.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.