WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 53 |

Данная работа содержит ряд концептуальных и законодательных предложений практически по всем видам анализируемых налогов. В то же время необходимо учитывать, что на начальном этапе часто было оправданным принятие даже недостаточно продуманных решений. Исходные правила налогообложения, принятые в Советском Союзе, были неадекватны задачам рыночной экономики, а информация о факторах, которые могут в процессе реформ воздействовать на последствия сделанного в области налогообложения выбора, была недостаточной или отсутствовала. Более того, часть необходимой информации просто не могла быть выявлена до начала реформ. Поэтому достижение улучшения в короткие сроки могло быть предпочтительным более совершенному варианту законов, но требующему длительного времени на изучение проблемы. В настоящее время ситуация изменилась. Есть, пусть и несовершенный, Налоговый кодекс, в рамках которого удалось добиться относительной гармонизации отдельных налоговых законов. Количество налогов, которые предстоит включить в Кодекс, относительно невелико, а поступления от этих налогов не составляют существенной доли налоговых доходов бюджета. В этих обстоятельствах новые изменения правил налогообложения должны, по нашему мнению, приниматься после детального и аргументированного обсуждения. С этой точки зрения мы считаем принципиально важным описание возможных вариантов выбора, а также аргументов и контраргументов к каждому варианту, даже если система аргументации неполна и окончательный выбор не сделали сами авторы. Опубликование такой информации может повлечь дискуссию, которая породит новые варианты или новые способы оценки выгод и издержек рассматриваемых решений, или выявление ранее незамеченных влияющих на результат факторов.

В целом работа представляет собой продолжение целого ряда публикаций и проектов ИЭПП, посвященных налоговой реформе. Вновь появляющаяся по ходу реформирования налоговой системы информация приводит к выявлению недостатков ранее принятых законов с точки зрения задач, которые ставились при их принятии, а в ряде случаев и к уточнению этих www.iet.ru задач. Кроме того, продолжающаяся общая экономическая реформа влечет изменение ограничений, стоящих перед разработчиком налоговой системы.

Формирование и развитие рыночных институтов позволяет эффективно применить некоторые инструменты налоговой политики, ранее недоступные или неэффективные. Одновременно возникает возможность отказаться от некоторых прежде принятых решений, носивших характер паллиатива в существовавших в момент их принятия условиях. Для дальнейшего совершенствования налогового законодательства необходим как анализ причин, по которым налоговые законы достигали или не достигали поставленных целей в различные промежутки времени, так и исследование спектра возможных решений в области дальнейшего реформирования с учетом наличия и изменения специфических для трансформирующейся экономики ограничений.

www.iet.ru Глава 1. Реформа налоговых систем в странах СНГ 1.1. Проблемы проведения налоговых реформ в странах СНГ В условиях общего кризиса экономики формирование рациональной налоговой политики играет решающую роль в успешном развитии государства. Пожалуй, еще более важным обстоятельством является то, что порядок налогообложения и практическая реализация этого порядка влияют на функции общественных финансов2. Особенность переходных экономик в этой ситуации заключается в том, что государственные институты, необходимые для осуществления этих функций в целом и, в частности, дающие возможность эффективно взимать установленные налоги, не сформированы в достаточной степени.

Кроме того, неразвитость рыночных институтов, например, отсутствие достаточной защиты прав собственности, препятствует возможности применять некоторые налоговые правила, разработанные и успешно функционирующие в рыночных экономиках.

Однако есть проблемы и иного рода. Переходные экономики в стадии реформ испытывают повышенную потребность в расходах, обусловленную следующими причинами. С одной стороны, новое государство наследует обязательства прежнего, и от некоторых из них просто невозможно отказаться за короткий период времени, хотя они не всегда эффективны. Примером может служить распределение издержек функционирования жилищно-коммунального хозяйства в России. С другой стороны, реформирование системы государственных учреждений и предприятий требует времени, издержек, но до завершения реформы их функционирование неэффективно.

Наконец, создание системы институтов, адекватных рыночной экономике и обеспечивающих выполнение главной задачи государства обеспечения защиты от насилия, мошенничества и принуждение к исполнению контрактов требует значительных средств.

Однако доходы, необходимые для осуществления безотлагательных задач, трудно получить в условиях сложной и часто меняющейся налоговой Масгрейв выделяет аллокационную, распределительную и стабилизационную функции государственных финансов.

www.iet.ru системы, массового уклонения от налогообложения, неполностью сформированной системы налогового администрирования.

Поэтому можно сказать, что наряду с проблемами, связанными с налогообложением, присущими любым рыночным (смешанным) экономикам, переходные страны имеют ряд проблем, характерных именно для них и анализ налогового законодательства не будет полным, без сравнительного анализа налогообложения и его изменений в развивающихся странах со схожими стартовыми условиями. Для Российской Федерации такими странами в первую очередь являются страны СНГ. В качестве примера в данной главе рассмотрены основные направления налоговой политики таких стран, как Кыргызстан, Грузия, Армения, Азербайджан, Узбекистан и Молдова, – далее страны СНГ-7).

Предпосылки к проведению реформ. Основными источниками налоговых доходов республик СССР в 1960–1980-е гг. были платежи из прибыли предприятий, налог с оборота, подоходный налог с доходов населения, налоги на внешнюю торговлю3. При этом к середине 80-х гг. налоговые доходы бюджета значительно снизились. Это было связано, во-первых, со снижением налогового бремени в связи с попытками либерализации экономики и повышения мотивации труда, а также с желанием сориентировать предприятия на максимизацию прибыли (что, в частности выражалось во введении определенных схем распределения прибыли между предприятиями и бюджетом). Такая политика, тем не менее, не обеспечила роста налоговых поступлений, а привела к снижению контроля за государственными предприятиями, что, в свою очередь, еще более снизило отчисления от прибыли предприятий в бюджет.

Во-вторых, неблагоприятная конъюнктура внешних рынков вызвала снижение доходов государства от экспорта энергоносителей к концу 80-х гг.

приблизительно в два раза по сравнению с началом десятилетия. Кроме того, снижение доходов от импортных пошлин произошло из-за начала политики ограничения потребительского импорта с целью развития импортозамещающих производств.

На фоне проблем, связанных со сбором налогов, происходило ухудшение общей макроэкономической ситуации в республиках. Общая ситуация и ослабление контроля за уровнем цен также негативно влияли на динамику налоговых поступлений. Это, в частности касалось налога с оборота, См.: Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991–1997. М.: ИЭППП, 1998; Синельников с. и др. Проблемы налоговой реформы в России: Анализ ситуации и перспективы развития. М.:

Евразия, 1998.

www.iet.ru поступления которого резко снизились в 1990–1991 гг. Эти факторы привели к принятию в 1990 г. ряда мер по ужесточению налоговой политики, в частности, к резкому повышению отчислений на социальное страхование и установлению порядка обязательной продажи предприятиями части валютной выручки. Однако большинство этих мер не принесли ожидаемого результата, в итоге к моменту распада СССР правительства бывших союзных республик столкнулись с острым бюджетным кризисом и необходимостью срочного реформирования налоговой системы.

Возможные характеристики налоговой системы. Опыт налоговых реформ в различных странах показывает, что в стране с переходной или развивающейся экономикой необходимо формирование простой и легко администрируемой налоговой системы4. Почти во всех случаях введение налоговой системы, требующей сложных административных процедур или сложного декларирования, особенно на первых этапах перехода к рыночной экономике, не приводит к положительным результатам.

Экономическая теория не дает универсального подхода к созданию совершенной налоговой системы. Выбор структуры налоговой системы происходит скорее на основе предыдущего опыта реформирования структуры налогов в разных странах. В рамках налоговой системы для переходных экономик будет предпочтительным подоходный налог, взимаемый по достаточно низкой ставке и предполагающий налогообложение заработной платы, процентных доходов и дивидендов у источника. Аналогичным образом, предпочтительным является использование единой ставки налога на добавленную стоимость с минимальным перечнем товаров, облагаемых по пониженным ставкам.

Налоговая политика, опирающаяся на максимально простую налоговую систему, может не достигать целей, связанных с перераспределением доходов, с достижением оптимума общественного благосостояния и др. В частности, в условиях относительно простых налоговых систем оказывается невозможным использование налогов как инструментов перераспределения доходов. Кроме очевидного роста издержек на администрирование более сложной налоговой системы, ее конструирование неизбежно приведет к появлению «лазеек» в налоговом законодательстве. Кроме того, при ограниченности ресурсов, которые можно использовать для контроля за уплатой налогов, при достаточно высоких предельных ставках налогов налогоплательщики могут предпочесть уклониться от уплаты налогов и нести Tanzi V. Financial Markets and Public Finance / Transition to Market. Studies in Fiscal Reform. Tanzi V. (ed.), IMF, 1993. См. также работы из книги: Bird, Casanegra de Jantscer (1992).

www.iet.ru издержки, связанные с риском наложения штрафа и применения к ним других санкций, а не платить налог в соответствии с законодательством.

Налоговые реформы и снижение теневой экономики. Налоговая реформа является сложным комплексом мероприятий, касающихся не только непосредственно структуры налоговой системы, но также затрагивающих механизм сбора налогов и налоговое администрирование5. При этом следует отметить, что «наилучшее» налоговое администрирование не подразумевает лишь использование стратегии, приводящей к максимальным налоговым поступлениям. Не менее важным является ответ на вопрос, при помощи каких механизмов собираются налоговые поступления с точки зрения общественного благосостояния, воздействия на вертикальное равенство налогоплательщиков.

В том случае, если система налогового администрирования слаба, государственные органы могут сконцентрировать налоговое бремя в области косвенных налогов и налогов на заработную плату на крупных предприятиях. Таким образом, будут искусственно усиливаться неравенство налогоплательщиков и искажающее воздействие налоговой системы. Уровень и распределение налогового бремени являются достаточно наивными характеристиками качества налогового администрирования. Иногда используют более точное понятие «отклонение обязательств» (compliance/liability gap), которое характеризует разницу между фактическими налоговыми поступлениями и налоговыми поступлениями, которые были бы собраны при условии отсутствия уклонения от налогообложения.

Успешные реформы налогового администрирования должны учитывать три эти компонента: упрощение, долгосрочное воздействие принимаемых мер и соответствие фактической политики планам. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой при схожем состоянии налоговой системы наблюдается разная налоговая дисциплина, которая отражает не только уровень усилий, затрачиваемых государством на администрирование налоговой системы, но и отношение налогоплательщиков к налоговой системе и деятельности государства. Отношение налогоплательщиков к налоговой системе формируется в обществе под влиянием таких факторов, как субъективная оценка налогоплательщиками уровня уклонения от налогообложения, субъективная оценка справедливости налоговой системы, сложность, устойчивость и качество администрирования. Политика государства, воздействующая на один из этих факторов, соответствующим об Bird R.M., Casanegra de Jantscer M. (ed.). Improving Tax Administration in Developing Countries. IMF, 1992.

www.iet.ru разом изменяет стимулы налогоплательщиков и, таким образом, наблюдаемый уровень налоговых поступлений.

С теоретической точки зрения задача налоговой реформы состоит в поиске таких допустимых изменений в налоговой системе, которые увеличивают благосостояние общества6. Другими словами, налоговая система должна быть устроена таким образом, чтобы обеспечивать движение вдоль градиента функции общественного благосостояния из сложившегося равновесия в новое на допустимом производственном множестве. При этом формулировка задачи поиска параметров налоговой реформы зависит от выбираемого критерия оптимальности.

Гораздо более сложной является формулировка оптимальной налоговой системы в условиях, когда кроме налоговой реформы параллельно должны проводиться структурные реформы, в то время как устройство экономики в начале реформ не отражает структуру предпочтений общества, а, следовательно, разработанный аппарат теории реформ, улучшающих благосостояние, не может рассматриваться в данном случае как руководство к действиям. Это, в частности, связано с тем, что потери и выгоды от проведения структурных реформ распределены на достаточно большом промежутке времени. Кроме того, при одновременном осуществлении нескольких реформ сложно выделить выгоды, приносимые одной конкретной реформой.

Поэтому оценка изменения параметров налоговой системы, при переходе к которым происходит максимальный рост благосостояния общества, оказывается чрезвычайно сложной задачей.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 53 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.