WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 26 |

Наибольшую критику вызывает распределение Фонда регионального развития, призванного выравнивать обеспеченность территорий объектами инфраструктуры, но направляющего ныне 2/3 средств всего двум субъектам РФ, и в связи с этим усугубляющим проблему территориального выравнивания.Единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, заложенные в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, призваны в максимальной степени реализовать потенциал их совокупного целенаправленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых нижестоящим бюджетам средств в расчете на душу населения, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории страны.

Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стимулирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и прогноза состояния бюджетов территорий они неизбежно будут работать в отрыве от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредствам оказания финансовой помощи территориям необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в их экономике. Вышестоящие органы власти могут и должны заниматься выравниванием финансового положения территорий на основании их налогового потенциала, но, в конечном итоге, ответственность за балансирование бюджетов органов местного самоуправления, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на местные органы власти. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала местного самоуправления становится главной.

Логика реализации идеи о выравнивании возможностей территорий к саморазвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах распределения доходов, расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся, прежде всего, на программно-целевом бюджетном финансировании, которые успешно используются во многих странах. А это, по мнению Подпориной И.В., означает, не простое деление бюджетных средств (в том числе и налоговых доходов), а деление их в интересах территорий и конечных бюджетополучателей на договорной основе с органами местного самоуправления, где взаимно увязывается и ответственность бюджетополучателей, и интересы территорий, и возможности увеличения их налогового потенциала [112, с. 19].

См.: Бирюков А.Г. О методологии распределения средств Фонда регионального развития. // Финансы, 2004. - № 5, С.11-15.

В зарубежной практике существуют два концептуальных подхода к проблеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела Метьюза [51, с. 78].

При первом подходе задача определяется как выравнивание условий производства социальных благ на отдельных территориях. Он применяется в тех случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору контролировать бюджет реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджетных расходов. Подход реализуется через систему целевых грантов.

Во втором подходе выравниваются условия бюджетной деятельности территориальных властей, что следует понимать, во-первых, как выравнивание бюджетного потенциала, которое включает развитие условий по формированию бюджетных доходов или выравнивание доходной функции; во-вторых, выравнивание различий в затратах на производство социальных благ или выравнивание расходной функции. Этот подход служит инструментом децентрализованного управления. В нем делается упор на самостоятельность и бюджетную ответственность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минимальный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны достигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих или универсальных трансфертов.

Уровень выравнивания определяется целями национальной политики.

Выравнивающим стандартом может быть признан фактический средний, или медианный, уровень по всем территориям или по группе территорий, имеющей наибольший бюджетный потенциал. По расходам в качестве стандартов используются не только усредненные фактические показатели, но и установленные социальные нормы и нормативы.

Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из сторон процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те различия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На практике для территории с бюджетным потенциалом ниже определенного уровня не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость - с более плохими условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержками. Как показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных затратах могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях формирования доходов региональных бюджетов.

Хотя оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно используется только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а второй - часто только в целях выравнивания условий образования доходов. Лишь в немногих странах практикуется комплексное горизонтальное выравнивание. В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию существуют различные модели регулирования межбюджетных отношений.

1.4 Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административнотерриториального деления. Однако, складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

Характеристика целей организации межбюджетных отношений, данная Беляевым Ю. А., отражает все черты как унитарных, так и федеративных бюджетных систем, ориентированных на достижение экономической эффективности, социальной справедливости, политической стабильности, господства закона, укрепления единства государства [49, с. 50].

Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем, особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая межбюджетных отношений зависит от типа налоговой системы страны и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы. Исходя из этих особенностей была произведена классификация моделей межбюджетных отношений, представленная на рисунке 2.

По распределению Модель кооперативного федерализма полномочий Модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма) Модель внутригосударственного федерализма (связывающая модель) Модель межгосударственного федерализма (разделяющая модель) Значительная самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия По степени само- Классифи(Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония) стоятельности кация органов власти Г. Хьюза и Высокая доля участия субнациональных властей в финансировании социальных С. Смита расходов (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия) Высокая степень автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества (Австрия, Германия, Швейцария) Высокая финансовая зависимость субфедеральных органов власти от федерального бюджета (Бельгия, Франция, Греция, Нидерланды, Испания) Классификация Децентрализованные (США, Канада) О. Богачевой Кооперативные (Германия, Швейцария, РФ) Классификация Распределительная модель бюджетно-налоговых взаимоотношений (Германия) Б. Зайделя, Д. Веспера Модель «конкурирующего» федерализма (США) По способу разграничения Германская модель доходов между уровнями Канадская модель (Канада, Швейцария, Австрия) бюджетной системы Американская модель Рисунок 2 - Классификация моделей межбюджетных отношений Экономическая модель есть упрощенное формальное описание различных экономических явлений и существенных факторов, их определяющих.

Причем, любое экономическое исследование всегда предполагает объединение теории (экономической модели) и практики, оперирующей статистическими данными. Формализация основных особенностей функционирования экономических объектов позволяет оценить возможные последствия воздействия на них и использовать такие оценки в управлении [83, с. 12].

Модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий.

Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга. Их отличие связано со спецификой построения бюджетной системы каждой страны и формами прохождения средств между ее уровнями. Так, в одних странах средства могут передаваться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты. В этом случае субфедеральные бюджеты не играют никакой существенной роли в распределении средств, являясь лишь по средником, передавая средства из рук в руки. Примером такого распределения средств по уровням бюджетной системы являются США. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислить средства только в субфедеральные бюджеты, которые впоследствии будут распределять их в соответствующие местные бюджеты.

Необходимо отметить, что в экономической литературе существует огромное множество взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако, большинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство авторов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:

- на четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

- наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

- применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг [56, с. 32; 51, с.70; 59, с. 139].

Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти.

Под централизацией понимается сосредоточение большей части государственных функций и управления в ведении федерального центра. В результате основные решения принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим следует действовать согласно полученным предписаниям. Понятие «централизация» неразрывно связано с процессом децентрализации как специфической формой проявления единого государства.

В едином государстве власть сосредоточена в руках центра. В нем нет никаких региональных образований с политической самостоятельностью. От централизованного государства отличаются единые децентрализованные государства, чья территория разделена на составные части, обладающие определенной автономией или компетенцией в области принятия решений [68, c. 42].

Существуют следующие модели организации межбюджетых отношений исходя из взаимодействия органов власти разных уровней:

- модель кооперативного федерализма;

- модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма);

- модель внутригосударственного федерализма (или связывающая модель);

- модель межгосударственного федерализма (или разделяющая модель).

Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного устройства. Сотрудничество между федерацией и субъектами, а также непосредственно между субъектами - один из признаков федеративного государства. Отличительной чертой кооперативного федерализма является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ.

Идея «многообразия в единстве» означает не только конкуренцию между уровнями власти, но и свидетельствует о наличии основы для проведения совместной политики. Так, например, в Германии федерация и земли, а также земли кооперируются между собой для исполнения государственных задач.

Однако одним из отрицательных моментов кооперативного федерализма является непрозрачность решений, принимаемых центральными органами власти, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности нижестоящих уровней.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 26 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.