WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 26 |

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось, главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании. От союзного бюджетного выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих налогов, но, установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчислений, федеральный центр, по мнению Крылова Г.З., в значительной степени ослабил их регулирующую роль [100, с. 51].

Понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюджетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.

Механизм бюджетного регулирования – это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социальную и экономическую ситуацию в обществе.

Теории управления известны две модели регулирования: оперативного управления и нормативного регулирования. Оперативное управление представляет собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального результата, не опирающееся, как правило, на нормы права. Нормативное регулирование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на правовых нормах, определяющих правила поведения субъектов правоотношений. Сфера бюджетных отношений, субъектами которых являются органы власти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми документами.

В бюджетном законодательстве есть две группы правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения в сфере доходов и расходов:

- первая группа норм определяет порядок формирования доходов и осуществления расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях допускается его конкретизация. Эти нормы составляют институт доходов и институт расходов бюджетов;

- вторая группа норм определяет порядок распределения и перераспределения долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует институт бюджетного регулирования как составную часть межбюджетных отношений.

Основные цели политики межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирование деятельности местных органов власти, проведение активной экономической политики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ [10, с. 69].

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является исходным пунктом системы бюджетного регулирования. В основе политики государства в сфере регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого уровня власти, согласно которому объем доходов должен быть достаточен для решения первостепенных задач. Средством его реализации служит перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части нижестоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего достижение минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между муниципальными образованиями в целях сокращения разрыва в бюджетной обес печенности муниципальных образований региона. В ряде регионов России, имеющих значительную территориальную протяженность с севера на юг, бюджетная обеспеченность муниципальных образований корректируется на индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном муниципальном образовании, с учетом объективных факторов и условий, по сравнению со средним по региону уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бедных муниципальных образований до уровня, который определяется объемом выделенных средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с заранее определенным уровнем подушевой бюджетной обеспеченности (например, средним по региону).

Межбюджетное регулирование в качестве обязательного элемента должно включать стимулирование деятельности местных органов власти, направленное на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы или на достижение иных целей. Для этого в составе общего фонда средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, которая будет распределяться между муниципальными образованиями в порядке стимулирования, то есть пропорционально значениям показателя, отражающего вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей. В качестве такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные темпы экономического роста, создание новых рабочих мест, развитие малого бизнеса и т.п.

В систему целей межбюджетного регулирования, согласно позиции Минфина России, включается также проведение активной экономической политики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ. Для этого следует выделить часть средств бюджета, за счет которых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, передаваемые в местные бюджеты на финансирование целевых программ, представляют собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны предоставляться в местные бюджеты не в составе общего трансферта, а в виде субсидий или субвенций с указанием программы или статьи расходов, которые должны быть профинансированы за счет данных средств.

Рассмотренные цели политики в сфере межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, сформулированные Минфином России, скорее, можно назвать задачами. Цель же бюджетного регулирования может быть обозначена как обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг, вне зависимости от места их проживания при сохранении заинтересованности органов местного самоуправления в самообеспечении.

Механизм бюджетного регулирования представлен на рисунке 1.

ЗАДАЧИ ФОРМЫ ИНСТРУМЕНТЫ ЦЕЛЬ закрепление налогов за определенным уровнем бюджетной системы;

распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной Вертикальное системы по единым нормативыравнивание вам;

субвенции из вышестоящего Выравнивание минимальной Обеспечение всем бюджета на исполнение отбюджетной обеспеченности дельных расходных обязагражданам страны тельств равного доступа к государственным Горизонтальное Дотации выравнивание услугам вне зависубвенции, субсидии симости от места Стимулирование деятельноих проживания сти органов власти, направленное на увеличение собственных финансовых ресурсов, а также на повышение Целевые программы разинвестиционной привлекавития тельности территорий Рисунок 1 - Механизм бюджетного регулирования С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают понятия вертикального и горизонтального выравнивания (вертикальной и горизонтальной сбалансированности).

Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления. Несоответствие между ними полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается.

Принцип вертикальной сбалансированности в бюджетном регулировании представляет требование как к вышестоящему уровню власти, так и к региональным и местным властям. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполняемых функций и предоставляемых услуг, за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то вышестоящий уровень власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Вертикальная сбалансированность накладывает на региональные и местные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственным учреждениям и организациям, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных общественных услуг. С другой стороны, обеспечивается выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является формирование финансовой базы для реализации расходных бюджетных полномочий различных уровней власти.

Основным способом вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий, а также бюджетной ответственности между уровнями власти, что может рассматриваться как исходный пункт создания системы межбюджетных отношений, соответствующих бюджетному федерализму.

К инструментам вертикального бюджетного выравнивания, как следует из рисунка 1, относятся закрепление налогов за определенным уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств. Законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были установлены взаимные расчеты, применяющиеся в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Средства по взаимным расчетам – суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Взаимные расчеты как форма бюджетного регулирования на стадии исполнения бюджета выполнила свою задачу упорядочения межбюджетных отношений в тот период, когда нормативное регулирование этой сферы бюджетных правоотношений было чрезвычайно изменчивым. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ от 20 августа 2004 года допускает принятие решений органами власти в течение финансового года о внесении изменений в бюджетное законодательство и/или в законодательство о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и/или снижению доходов бюджетов других уровней, но требует внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов [28, ст.

31].

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного регулирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации по определенной формуле для устранения или снижения неравенства в налоговых потенциалах территорий субъектов Федерации и муниципалитетов. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны.

В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом развитии территорий, что определяется не только исторически сложившимся размещением производительных сил, но и значительной дифференциацией природно-климатических условий. Существенное воздействие на обеспечение каждому гражданину страны минимальных государственных социальных стандартов оказывают процессы приватизации, сопровождавшиеся массовым отказом тысяч предприятий от социальных затрат, содержания объектов социальнобытовой сферы и высвобождением, в ряде случаев, работников, которые вынуждены обращаться за социальной защитой к государству. В процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 26 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.