WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||

Кроме того, существенные изменения были внесены в механизмы фи нансового выравнивания. Изначально Законом № 131 ФЗ, а также поправка ми в Бюджетный кодекс предполагалось, что дотации как муниципальным районам и городским округам, так и поселениям должны выделяться в пер вую очередь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Лишь на протяже нии некоторого времени ограниченная и все более снижающаяся часть дота ций может выделяться на покрытие разницы между фактическими либо прогнозируемыми доходами и расходами. В соответствии с принятыми по правками применительно к поселениям вся сумма дотаций в течение пере ходного периода может распределяться с использованием показателей фак тических либо прогнозируемых доходов и расходов. Применительно к муниципальным районам и городским округам, где соответствующая доля должна снизиться с 40% в 2006 г. до 20% в 2008 г., также установлена новая шкала: с использованием показателей фактических либо прогнозируемых до ходов и расходов в 2006 г. может распределяться 100% дотаций из регио нального фонда финансовой поддержки, в 2007 г. – 80%, в 2008 г. – 50%.

Содержащееся в Законе № 131 ФЗ требование о безвозмездной пере даче собственности вслед за перераспределением полномочий сохраняется, однако срок передачи собственности переносится на 1 января 2008 г. В тече ние переходного периода до регистрации права собственности на данное имущество органы власти соответствующего уровня вправе безвозмездно использовать это имущество для исполнения своих полномочий.

В переходные положения упомянутого выше Федерального закона были внесены и некоторые другие, не столь важные изменения.

Анализ принятых поправок показывает, что они способны существенно повлиять на темпы, направления и условия проведения муниципальной ре формы.

Во первых, значительно изменена идеология реформы в части соотно шения решений Федерации и субъектов Федерации при ее проведении. Пер воначально Законом № 131 ФЗ предусматривалось, что все основные пара метры реформы, включая мероприятия по подготовке к ее реализации, определяются федеральным законодательством. Степень свободы субъектов Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы Федерации существенно ограничивалась. В результате принятых изменений по меньшей мере на ближайшие 3 года влияние решений регионального уровня в части распределения полномочий между муниципальными района ми и поселениями, а также внедрения новых механизмов финансового вы равнивания становится определяющим.

Во вторых, смягчение условий и растягивание сроков перехода к новой системе финансового выравнивания применительно не только к поселениям, но и к муниципальным районам и городским округам неизбежно снизит заин тересованность муниципальных образований в проведении мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов и, в част ности, реструктуризацию бюджетной сети. Особенно негативным может быть влияние подобных мер, если они будут восприняты муниципальным сообще ством не как предоставление муниципальным образованиям дополнительно го времени для оптимизации бюджетных расходов (что в целом представля ется оправданным), а как неуверенность в правильности провозглашенных в рамках муниципальной реформы концептуальных подходов в данной сфере.

В третьих, неизбежная для двухуровневой системы конфликтность от ношений между поселениями и муниципальными районами может еще боль ше возрасти в условиях, когда на уровне поселений формируется выборная власть, которая должна действовать в интересах своих избирателей, но прак тически не может этого делать, поскольку подавляющая часть полномочий и доходных источников закреплена за муниципальными районами. Опыт регио нов, находившихся в аналогичном положении в предреформенный период, подтверждает существенные издержки, связанные с подобной моделью му ниципального управления. Наличие выборной власти на уровне поселений принципиально меняет ситуацию по сравнению с районной моделью, харак терной для большинства регионов до начала муниципальной реформы, даже если полномочия поселений сведутся к тем, которые выполняли сельсоветы, волости и другие субмуниципальные структуры, не имевшие статуса муници пальных образований, а их финансирование будет осуществляться по смете.

4.11.5. Этап регионализации и компромиссов После принятия поправок в законодательство о местном самоуправле нии у региональных властей появился достаточно широкий набор возможных политик в отношении вновь созданных муниципальных образований. Можно выделить несколько базовых моделей, по разному решающих вопросы пол номочий и финансирования муниципальных образований:

1. Вновь образованные поселения выполняют весь перечень вопросов мест ного значения, предусмотренных Законом № 131 ФЗ, формируют и ис полняют собственные бюджеты.

2. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений пере дается на уровень муниципальных районов, однако при этом поселения имеют собственные бюджеты.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2005 году тенденции и перспективы 3. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений пере дается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете.

4. Практически все вопросы местного значения вновь образованных поселе ний передаются на уровень муниципальных районов, поселения финанси руются по смете.

5. Внутри одного региона применяются различные модели для разных групп вновь созданных поселений.

Различия возможны и в определении перечня доходных источников, за крепляемых за вновь созданными поселениями в том случае, если они имеют собственные бюджеты.

По имеющейся на настоящий момент информации, достаточно большое количество регионов – 47 – планируют полностью внедрять Закон № 131 ФЗ с 1 января 2006 г. Однако, как представляется, различия между регионами, объявившими о внедрении указанного Федерального закона в полном объе ме, и остальными регионами в большинстве случаев будут не столь велики.

Что касается вопросов местного значения, то, если в субъектах Федера ции, отложивших внедрение Закона, их перечень регулируется региональным законодательством, то в регионах, декларировавших полное внедрение За кона, с той же целью могут использоваться заключаемые в массовом порядке соглашения о передаче поселениями полномочий муниципальным районам.

Данный инструмент был изначально предусмотрен в Законе № 131 ФЗ. Ре шение о возможности выделения дотаций поселениям на финансирование разницы между фактическими (прогнозируемыми) доходами и расходами де лает разницу между бюджетным и сметным финансированием не столь суще ственной, как в случае выравнивания бюджетной обеспеченности. Тем самым реальный ход муниципальной реформы в «регионах первопроходцах» требу ет тщательного мониторинга.

Наряду с процессами регионализации реформы конец 2005 г. характе ризовался внесением достаточно существенных изменений в ее концепту альные основы на федеральном уровне. Наибольшую роль с этой точки зре ния сыграл Закон от 31 декабря 2005 г. № 199 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совер шенствованием разграничения полномочий» (далее в тексте – Закон № ФЗ). Можно отметить следующие изменения, внесенные им в концепцию ре формы.

Во первых, одним из базовых положений концепции муниципальной ре формы являлось четкое разграничение вопросов местного значения между двумя уровнями муниципальных образований – муниципальными районами и поселениями. Закон № 199 ФЗ, формально не нарушая этого принципа, по сути привел к существенному размыванию данного разграничения.

Так, за поселениями в соответствии с данным Законом были сохранены либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как орга низация библиотечного обслуживания населения; создание условий для ор Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы ганизации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития физической культуры и массового спорта, для разви тия местного традиционного народного художественного творчества; содей ствие в развитии сельскохозяйственного производства; организация и осу ществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. В то же время на уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпо селенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также соз дание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципаль ного района, услугами по организации досуга и услугами организаций куль туры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, для развития сельскохозяйственного произ водства в поселениях, входящих в состав муниципального района; обеспече ние условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта и т.п.

Очевидно, что если, например, в случае библиотечного обслуживания населения еще возможно провести разграничение между межпоселенчески ми и поселенческими библиотеками (хотя в законодательстве подобного разделения не проводится), то в большинстве других вопросов местного зна чения четко разграничить полномочия между районом и поселением стано вится невозможным.

Во вторых, неопределенность в разграничении полномочий ставит под вопрос и еще одно концептуальное положение муниципальной реформы:

собственность должна следовать за полномочием. В условиях неопределен ности в разграничении полномочий неизбежно возрастает и неясность в во просе разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем.

Другими словами, на практике этот вопрос будет приобретать все более по литический характер, хотя Закон № 199 ФЗ стремится урегулировать опре деленную процедуру взаимодействия различных заинтересованных в данном процессе сторон. Непоследовательность взаимосвязи полномочий и собст венности проявляется и в том, что перечень объектов собственности, кото рые могут принадлежать муниципальным образованиям в соответствии со ст.

50 Закона № 131 ФЗ, не расширен в соответствии с новыми вопросами ме стного значения, включенными в компетенцию муниципальных районов и по селений Законом № 199 ФЗ.

В третьих, изначальная концепция реформы строилась на четком раз граничении вопросов местного значения и переданных государственных пол номочий с точки зрения источников финансирования, степени свободы в ор ганизации решения соответствующих вопросов и т.п. Закон № 199 ФЗ и в данном случае смягчил концептуальную жесткость муниципального законода тельства, установив, что в случаях, предусмотренных законодательством, му ниципальные образования могут исполнять и не переданные им государст венные полномочия – так сказать, в инициативном порядке. Самим Законом РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2005 году тенденции и перспективы № 199 ФЗ органам местного самоуправления было дано право устанавли вать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных за конах положений, устанавливающих указанное право.

Законом № 199 ФЗ были предусмотрены и дополнительные меры, на правленные на упрощение изначально предусмотренных механизмов вне дрения муниципальной реформы, в частности, были смягчены требования к регистрации муниципального имущества. В то же время само по себе приня тие в самом конце 2005 г. поправок в базовые законы, регулирующие разгра ничение полномочий, вступающих в силу с 1 января 2006 г., неизбежно вызо вет дополнительную дезорганизацию при реализации муниципальной реформы и усилит проблему необеспеченности муниципальных полномочий финансовыми источниками.

В целом изменения, внесенные Законом № 199 ФЗ в концепцию муни ципальной реформы, не поддаются однозначной трактовке. С одной стороны, они вытекают из потребностей практики, позволяя смягчать те очевидные противоречия и несообразности, которые породил Закон № 131 ФЗ. Однако, с другой стороны, они сделали существенный шаг к замене последовательно реализуемой концепции достаточно хаотическими, концептуально не выве ренными шагами под воздействием тех или иных групп интересов, что может лишь осложнить проведение реформы в дальнейшем.

Еще одним важным фактором, воздействующим на правовое поле, в рамках которого осуществляется реализация муниципальной реформы, яви лось принятие Закона от 27 декабря 2005 г. № 198 ФЗ, внесшего изменения в Бюджетный кодекс РФ. Обсуждение данных поправок в Бюджетный кодекс происходило достаточно длительное время, поэтому данный Закон напрямую не связан с откладыванием муниципальной реформы, хотя формально вне сенные изменения в основном затрагивают период 2006–2008 гг. Принятые поправки в первую очередь отразили дискуссию по двум принципиальным вопросам межбюджетных отношений, важность которых далеко не ограничи вается трехлетним переходным периодом.

С одной стороны, регионы, в состав которых входят наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования, были недовольны чересчур «ли беральным» подходом к установлению отрицательного трансферта. Бюджет ный кодекс предусматривал возможность установления подобного транс ферта только для муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности в которых более чем вдвое превышал средний уровень по субъекту Федерации; при этом изыматься могло не более 50% подобного превышения. Принятые поправки снизили планку установления отрицатель ного трансферта до уровня 1,3 от средней по субъекту Федерации бюджетной обеспеченности, оставив без изменений максимальный уровень изъятия – 50%. Последнее является чрезвычайно важным решением, поскольку в ходе дискуссии предлагалось повысить данный уровень до 75 и даже до 100%, что Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы чрезвычайно негативно повлияло бы на стимулы к наращиванию налоговой базы в подобных муниципальных образованиях.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.