WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
3. Налоговая и бюджетная политика, миграция населения Ширкин К.В.

Мягкие бюджетные ограничения российских региональных властей Впервые термин «мягкое бюджетное ограничение» (МБО) был использован в работе (Kornai, 1979). Автор анализировал деятельность предприятий в социалистической экономике и обнаружил, что предприятия могли поддерживать уровень производства на неэффективном уровне в случае получения финансовой помощи со стороны государства, в частности, потому что осуществлялось финансирование убыточных проектов.

Сейчас понятие «мягкое бюджетное ограничение» получило распространение применительно к анализу расходования финансовых ресурсов субнациональными властями. Экономический объект сталкивается с мягким бюджетным ограничением в том случае, когда он осуществляет неэффективные с точки зрения рынка действия за счет того, что ему компенсируются возникающие из-за этих неэффективных действий издержки.

Применительно к исследованию данной проблемы для субнациональных властей (СНВ) можно сказать, что мягкое бюджетное ограничение возникает в том случае, если они выбирают уровень расходов и заимствований, рассчитывая на дополнительную финансовую помощь со стороны центрального правительства.

Наиболее сильно проблема MБO проявляется в федеративных государствах. В этих странах СНВ наиболее независимы в определении своей фискальной политики, но вместе в этим они осознают сильную заинтересованность центра в финансовом благополучии регионов. В данном случае недобросовестное поведение субнациональных властей связано с ожиданием 118 Ширкин К.В.

помощи от центрального правительства. В унитарных странах субнациональные власти в результате делегирования полномочий центральному правительству являются скорее агентами центра, проводниками его политики, чем самостоятельными органами власти. О проблеме MBO в унитарных странах, где СНВ имеют очень мало автономии, сложно говорить, поскольку там все действия СНВ либо строго согласованы с центром, либо определяются центром.

В последнее время во многих странах прослеживается тенденция децентрализации власти, которая заключается в предоставлении СНВ больших полномочий в определении параметров их фискальной политики. Считается, что процесс децентрализации приносит ряд преимуществ, связанных с тем, что СНВ в большей степени осведомлены о нуждах населения.

Однако проблемы, связанные с мягкими бюджетными ограничениями, могут снижать выгоды, которые можно было бы получить в результате децентрализации власти. Если, например, центральные власти предоставили СНВ свободу выбора их фискальной политики и осуществляют недостаточный контроль за расходами и заимствованиями, но в то же время проявляют непосредственный интерес в вопросах, касающихся состояния региона, то это может способствовать созданию у СНВ стратегии поведения, суть которой состоит в том, что при таком отношении центральных властей СНВ ожидают от них дополнительной помощи в случае возникновения финансовых трудностей (Vigneault, 2003).

Россия представляет интересный случай для исследования подобной проблемы. Во-первых, история рыночной экономики в стране насчитывает не так много лет, поэтому можно проследить процесс становления межбюджетных отношений и выделить проблемы, которые способствовали развитию мягко 3. Налоговая и бюджетная политика, миграция населения го бюджетного ограничения у СНВ. Во-вторых, в России, в силу ее географического положения, большое количеством регионов пространственно сильно удалены от центра, что способствует снижению контроля со стороны центра за исполнением бюджетного процесса в рамках законодательно установленных нормативов. В-третьих, в России одновременно протекают два процесса: с одной стороны – процесс децентрализации расходов, в рамках которого регионам предполагается предоставить больше фискальной свободы, с другой – это процесс централизации доходных поступлений из-за высокой дифференциации бюджетной обеспеченности регионов. Понятно, что эти два процесса действуют в разных направлениях и возникающая неопределенность снижает эффективность бюджетного процесса в субъектах РФ.

В качестве основных причин, способствующих возникновению мягких бюджетных ограничений, можно привести следующие:

1. Вертикальная фискальная несбалансированность. В том случае, когда регионы не имеют возможность определять свои расходы, а налоговые поступления остаются в полномочиях центрального правительства, возникает проблема вертикальной фискальной несбалансированности. Это приводит к тому, что местные власти не могут покрывать свои расходы за счет своих собственных доходов и в большой степени зависят от средств, получаемых из центра. В таком случае центр остается ответственным за финансирование различных проектов, и местные власти, ощущая эту ответственность, могут требовать от национальных властей дополнительной помощи при возникновении финансовых трудностей.

2. Особенности трансфертной системы. В случае вертикальной несбалансированности центральные власти обязаны переШиркин К.В.

давать часть своих доходов в регионы посредством трансфертных выплат, что приводит к зависимости СНВ от финансовой помощи со стороны национальных властей и желанию СНВ объяснить тяжелое положение региона её недостатком или отсутствием. Проблема MБO возникает в случае, если трансфетные выплаты носят «произвольный» характер. Например, если время перечисления помощи точно не определено, если объем помощи рассчитывается не на основе известных формализованных правил, а на основе неких субъективных параметров, то такая система может привести к поведению СНВ, которое направлено на получение дополнительной помощи, например, путем лоббирования своих интересов в законодательных органах центральной власти.

3. Недостаточные налоговые полномочия. Даже передав право собирать определенные налоги на местном уровне, центр может наложить существенные ограничения на возможность СНВ влиять на размер таких поступлений, что лишает СНВ возможности гибко реагировать на изменения в уровне расходов (например, центр может определять и налоговую базу, и ставку налога). Осознавая доминирующее положение центра и относя возникающие трудности на счет недостатков его фискальной политики, СНВ могут в таком случае ожидать финансовой помощи и определять свою фискальную политику из расчета этих ожиданий, что способствует снижению дисциплины СНВ.

4. Нечетко определенная между уровнями власти ответственность за предоставление определенного блага. Перекладывание вины за финансовые сложности между уровнями власти (муниципальной и региональной, например) требует вмешательства центра и усиливает ожидание дополнительной помощи.

3. Налоговая и бюджетная политика, миграция населения 5. Заимствования. Во многих странах СНВ разрешено брать необходимые средства в долг. Обычно существуют законодательные ограничения, которые позволяют прибегать к заимствованиям только для финансирования инвестиционных проектов или только у национальных финансовых организаций. Тем не менее, сталкиваясь с трудностями, СНВ могут брать в долг и для финансирования текущих проектов. При накоплении долговых обязательств, СНВ могут быть вынуждены сокращать расходы по социально значимым программам, например, по программам по предоставлению услуг здравоохранения и образования, что рано или поздно приводит к вмешательству центра.

6. Неразвитый кредитный рынок. Эта проблема присуща в основном развивающимся странам, с небольшой историей рыночного кредитования. Неразвитость кредитного рынка может проявляться в том, что все регионы получают кредиты по одной ставке процента, независимо от их финансового положения. Кроме того отсутствие конкуренции на рынке и тесная связь кредиторов с центральным правительством не способствует введению жесткого контроля за возможным расходованием средств, следовательно, СНВ могут тратить средства совсем не так, как предполагалось условиями контракта. Кроме того, если кредит берется у государственного банка, то СНВ могут расценивать это как кредит от центрального правительства и относиться к условиям погашения долга менее дисциплинированно.

7. Отсутствие конкуренции между регионами. Одно из возможных проявлений конкуренции – миграция населения из менее привлекательного по каким-либо параметрам региона в более привлекательный. Если субнациональные власти накапливают большую задолженность, и, вынуждая центр оказать Ширкин К.В.

им финансовую помощь, сокращают расходы по ключевым программам, то жители могут просто переехать в более благополучное место. Для возникновения такого контроля за деятельностью властей необходимо, чтобы были созданы возможности для мобильного поведения населения, которые могут отсутствовать, например, из-за существования института прописки.

Можно предположить, что центральное правительство меняет свои приоритеты по выделению внеплановой помощи в зависимости от экономической ситуации в стране. При относительной экономической стабильности основной приоритет центра – это балансировка бюджета регионов, следовательно, выделяемая помощь находится в прямой зависимости от величины вертикальной несбалансированности системы. Если же страна находится в кризисной ситуации, когда регионы находятся на грани дефолта, то основным приоритетов в выделении помощи становится размер региона – to-big-to-fail, так как национальные власти стремятся к стабильной ситуации на возможно большей территории.

В России отмеченные проблемы осложнялись тем, что в качестве кредиторов выступали по большей части государственные предприятия (в том числе предприятия энергетического сектора). Это приводило к тому, что СНВ не были заинтересованы в том, чтобы добиться максимальной отдачи от привлеченных средств, выбирая не наиболее эффективные, а наиболее популистские проекты. Выступление в качестве основных кредиторов государственных предприятий и правительства приводило к безответственному отношению СНВ к своим долговым обязательствам, так как СНВ практически всегда могли прийти к соглашению с центром о погашении части долга, его 3. Налоговая и бюджетная политика, миграция населения рефинансировании или погашении в неденежной форме, например, в виде взаимозачетов.

При отсутствии механизмов взыскания просроченной задолженности с должника и принуждения к исполнению судебного решения, финансовая недисциплинированность субнациональных властей проявлялась и в том, что при профиците бюджета или положительных остатках на счетах, превышающих задолженность субъекта, СНВ во многих случаях не считали своей первоочередной задачей погашение задолженности.

Практически на всем протяжении 1998–2004 гг. политика федеральных властей была направлена на централизацию доходов. Так, доля налоговых доходов субъектов РФ в составе консолидированного бюджета неуклонно понижалась, с редкими отклонениями от тенденции, с 56.6% в 1998 году до 36.1% в 2004 году. В то же время доля расходов субъектов в составе консолидированного бюджета оставалась на уровне около 50% (см. табл. 1).

Таблица Доля доходов и расходов бюджетов субъектов РФ в составе консолидированного бюджета Российской Федерации Год 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Налоговые доходы 56,60 49,20 43,50 37,40 35,10 28,40 39,Доходы без учета 54,00 48,90 45,40 40,10 37,40 37,60 34,федеральной помощи Расходы 54,10 51,90 54,40 54,20 49,30 50,00 50,Возникающая вертикальная фискальная несбалансированность приводила к зависимости регионов от выделяемой помощи. Как следствие, оправданное ожидание региональными властями дополнительной финансовой помощи в случае трудностей и снижение ответственности региональных властей в Ширкин К.В.

глазах местных избирателей за проблемы, возникающие на местном уровне и относящиеся к компетенции местных властей.

Порядок выделения финансовой помощи, вероятно, вносит наиболее существенный вклад в создание MБO. К основным проблемам здесь можно отнести выделение части помощи без каких-либо определенных критериев на основе решения правительства. В отдельные годы размер такой помощи достигал 40% (вся помощь кроме средств из ФФПР, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда реформирования региональных финансов), ее размер определялся на основе отчетных показателей бюджетов субъектов РФ. Ясно, что в таком случае, СНВ, изменяя параметры бюджета, напрямую влияют на размер выделяемой помощи. Усовершенствование методик определения размера федеральной помощи в конце 1990-х годов внесло известные позитивные сдвиги в порядке ее выделения.

Достаточно большая часть средств выделялась по взаимозачетам. Выделение помощи в таком виде усугубляет проблемы MBO, потому что, во-первых, нет четких критериев определения размера помощи, во-вторых, выделение такой помощи является в какой-то степени списанием долга субъекта перед центром. Ожидая поступление помощи в таком виде СНВ, могут осуществлять неоправданные заимствования у центра в надежде на погашение в неденежном виде.

Целью настоящего исследования был анализ факторов, влияющих на возникновение MБO в РФ, наличие которых проверялось с использованием имеющегося массива данных для 2001–2003 гг. При этом на основе теоретического анализа были выдвинуты следующие гипотезы для последующей эмпирической проверки:

3. Налоговая и бюджетная политика, миграция населения 1. Вертикальная фискальная несбалансированность. Это проявляется в превышении делегированных на субнациональный уровень расходов над собственными доходами властей субъектов. В РФ это особенно актуально в последние годы, так как политика центральных властей направлена на сосредоточение доходных источников под своим контролем и распределении средств между субъектами на следующем шаге, после сбора налогов. В среднем больше одной трети регионов РФ зависели от выделяемой помощи сильнее, чем предполагается по нормативу. При исследовании предполагалось, что объем выделяемой дополнительной помощи, увеличивается при увеличении вертикальной фискальной несбалансированности субъекта.

2. Гипотеза to-big-to-fail (некоторые регионы слишком значимы, чтобы допустить там возникновение кризисной ситуации). При анализе причин выделения дополнительной финансовой помощи тестировались переменные, отражающие значимость региона для центра.

3. Выделение дополнительной помощи связано с дефицитом бюджета субъекта. Здесь следует отметить, что в 2001, 2002 и 2003 гг., соответственно, 8, 7 и 10 регионов имели отношение дефицита бюджета субъекта Федерации к объему доходов бюджета субъекта Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета выше нормативно установленного на уровне 15%.

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.