WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 52 |

«Фиксируя нормативно-предметные контуры общественных отношений, право как социокультурная деятельность в единстве функционирования и развития его сущностных сил и их конкретноисторических проявлений задает для общества правовую картину социальной действительности, нормативной реальности человеческого бытия, межчеловеческих отношений. Любая социальная цивилизованная деятельность есть деятельность правового субъекта, – полагает В.А. Мальцев. – В качестве гражданина, социально ответственной личности человек утверждает себя в производстве и воспроизводстве духовной культуры».338 И разнообразные общественные отношения, и деятельность в сфере образования так же подлежат правовому регулированию в определенной части, как и другие социально-культурные отношения.

Многочисленные акты различной юридической силы составляют выделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство об образовании.

Это и есть та юридическая база, на которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании.

Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система//Журн.

рос. права. 2002. № 4. С. 95–96.

Законодательство отражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.

Те или иные комплексы отношений, возникающих в ходе осуществления образовательной деятельности, являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного – можно перечислять практически все известные отрасли. Поэтому, анализируя проблемы правового регулирования высшего образования, следует иметь в виду состояние всей системы национального законодательства. Кроме того, специализация норм – это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. И развитие правового статуса всех участников образовательных отношений осуществляется не просто в рамках законодательства об образовании, но на базе планомерного совершенствования всего российского законодательства. Между тем становление новой правовой системы современной России протекает довольно сложно и противоречиво – то в условиях серьезного политического и экономического кризиса, падения жизненного уровня населения, то с определенными изменениями к лучшему и появляющимися элементами стабильности.

Объективно повышается роль законодательства, усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Создание гражданского общества напрямую связано с повышением роли и авторитета законодательства, этого требует процесс расширения прав и свобод личности. Не может быть подлинной демократии без ее обеспечения и охраны правовыми средствами, без укрепления организованности и ответственности должностных лиц и граждан.

Современное российское законодательство все еще переживает переходный этап преобразования его в средство обеспечения свободы личности, подлинного народовластия, прогрессивного развития общества. Поэтому законодательная работа уже значительный период времени ведется «весьма хаотично как с точки зрения логики, так и юридических законов». Нестабильная экономическая и политическая ситуация в 90-е годы обусловила известную неустойчивость и без того подвижной системы законодательства. Она в значительной степени зависит от субъективного фактора, от усмотрения законодателя. К складывающейся системе правового регулирования отношений в области высшего образования в полной мере можно отнести общую характеристику, данную С.С. Алексеевым динамике всей системы законодательства: «Нормативные акты издаются в различное время, разными, подчас несоподчиненными правотворческими органами.

Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства...»Нередко процесс создания качественно нового законодательства наталкивается на «рифы и подводные течения» антидемократического, а то и авторитарного характера, противостояние федеральной и региональной власти, законодательных и исполнительных органов.

Вследствие этого многие нормативно–правовые акты оказываются несогласованными, а то и противоречащими, нуждаются в специальном толковании. (Эта проблема отчасти затрагивалась в предыдущих разделах.) Преобразующей базой обновления российского законодательства, в том числе законодательства об образовании, служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всей многоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласно неоднократно цитируемой ст. 2 Конституции, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на идее образования ради удовлетворения государственных и общественных потребностей, на принципах авторитарной педагогики и на соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.

Противоречия современной политической и общественной жизни отражаются в сфере образования как в зеркале. Развитие системы высшего образования по-прежнему зависит от государственных установок. И потому проблемы становления демократического образовательного законодательства усугубляются, Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юрид. лит-ра, 1982. Т.2.

С. 251.

кроме вышеназванных причин, и тем обстоятельством, что наряду с декларируемым расширением самостоятельности вузов развивается «процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципа автономии».340 В свете последних преобразований Правительства РФ государственное регулирование высшего образования осуществляется уже через три федеральных органа исполнительной власти.Федеральное агентство по науке также получает известные полномочия в отношении вузов, так как, во-первых, включено в систему Министерства науки и образования РФ, во–вторых, это предусмотрено соответствующим постановлением Правительства РФ.Специфика полиаспектных отношений в области образования отражается на содержании регулирующих эти отношения законодательных актов и составляющих их норм права.

Законодательство об образовании – это сложное формирование, включающее как собственные нормы, так и нормы иных отраслей права. Ее характеризует значительное число актов, издаваемых различными органами. Подсчитано, что правовые нормы, регулирующие те или иные комплексы отношений, связанных или вытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатся более чем в сорока федеральных законах и двадцати указах Президента РФ. Поскольку образовательное право формируется в самостоятельную отрасль, будучи институтом, а затем и подотраслью административного права, ему оказалась присуща традиционная для административного права разбросанность источников, преобладание инструкции, «более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно». Это положение, сформулированное В.Н. Дурденевским много лет назад, актуально и сегодня.343 Традиционно ведомственное нормотворчество в нашей Беляков С.А., Куклин В.Ж. Образовательная политика и управление образованием//Университетское управление: практика и анализ. 2003. № (26). С. 20.

Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановления Правительства РФ от 6.04. 2004 г. №№ 158, 159 и 168.

Пост. Правительства РФ от 6.04. 2004 г. № 167 «Вопросы федерального агентства по науке».

Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 11.

стране развивалось очень интенсивно, поскольку была слаба законодательная база. В сфере образования можно наблюдать парадоксальный обратный процесс: развитие законодательства об образовании не сократило, а стимулировало нормотворческую деятельность органа управления образования, а многие вопросы по– прежнему остаются вне сферы действия закона или ему не соответствуют (упоминавшиеся ЕГЭ, ГИФО, дистанционные технологии обучения и др.) Только размещенное в справочной системе «Консультант– плюс», количество нормативно-правовых актов, изданных центральным (федеральным) органом управления образования по вопросам высшего образования, составляет порядка 150. Добавим приблизительно еще две трети (это те акты, которые специалисты системы не включили в базу, поскольку сочли не очень значимыми) – получим 450–500. Кроме того, деятельность высшей школы регламентируется также Правительством РФ и органами межотраслевой компетенции. По оценке С.Д. Князева, с учетом нормотворчества регионов нормативно-правовой образовательный массив по объему приближается к 800.344 В целом система источников образовательного права по количеству и подвижности схожа с системой административного права.

Вместе с тем в настоящее время можно наблюдать быстрый процесс ее окончательного формирования по классическим канонам в соответствующую систему нормативно-правовых актов. Он обусловлен объективными закономерностями становления правовой системы развивающегося государства и включает как процесс трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании, так и процесс вытеснения норм, сохранивших свою «автономию».

Правовые рамки функционирования системы высшего образования, как известно, определены двумя федеральными законами: законом РФ «Об образовании» в редакции ФЗ от 13.01.г. № 12-ФЗ и ФЗ «О ВППО». Отношение к ним можно определить со ссылкой на общественное мнение: «Законы не идеальны, но научно– педагогическое сообщество устраивают. Проблема в том, что они не устраивают многих других и в действительности давным-давно Князев С.Д. Законодательство об образовании на современном этапе.

М., 1999. С. 45.

нарушаются».345 Это можно проследить на примере целого ряда законодательных и нормативных актов, которые также регламентируют различные стороны вузовской жизнедеятельности.

Высказываются и резко противоположные мнения,346 к сожалению, нередко в нарушение правил корректной научной полемики.

На протяжении длительного времени закон РФ «Об образовании» довольно успешно выполнял функцию системообразующего акта для реформируемой системы российского образования. Однако к настоящему времени ни его содержание, ни реальный статус в иерархии актов российского законодательства уже не отвечают потребностям системы. Закон перестал выполнять функции основного регулятора отношений в системе образования.

Одним из существенных его недостатков называют декларативный характер ряда норм, обусловленный отсутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных правоотношениях.Отчасти эти проблемы применения специального, собственно образовательного законодательства можно объяснить появляющимися ограничительными формулировками, каковую, к примеру, содержит ст. 3 ГК РФ: нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому кодексу. Признавая данную статью разумной с точки зрения обеспечения единообразия и логической взаимосвязи национального законодательства по вопросам этой сферы, приходится с сожалением констатировать, что для многих юристов, особенно облеченных властными полномочиями, она означает возможность игнорировать любые другие законодательные акты, несмотря на прямую отсылку к ним в тексте того же ГК (например, ч. 3 ст. 120 «Учреждения»). ГК РФ определил принципиально иные в сравнении с законодательством об образовании отношения собственности для учреждений. Он относит доходы, получаемые учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности последнего (ср. ст. 299 ГК РФ и ст.закона РФ «Об образовании»). Ст. 298 ГК РФ устанавливает, что доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет доходов от Либо вы «рулите», либо вами…//Поиск. 2004. № 10.

Ежов А.Н. Противоречия законодательства об образовании.

Архангельск: изд-во МИУ, 2001. С. 54.

Сырых В.М. Качество нормативно–правовых актов образовательного права//Право и образование. 2003. №4. С. 37.

результатов собственной деятельности, поступают только в его самостоятельное распоряжение, то есть это правомочие не меняет правового режима имущества образовательных учреждений – права оперативного управления (ст. 299 ГК), ограниченного вещного права.

Нет в ГК РФ и каких-либо нормативных определений допустимой структуры организации, поэтому на практике возникают проблемы с реализацией ст. 12, п. 7 закона РФ «Об образовании», регламентирующей объем правомочий структурных подразделений образовательного учреждения.

Требуют серьезной проработки вопросы имущественного обеспечения деятельности вузов, так как соответствующие нормы закона «Об образовании» не нашли дальнейшего закрепления в законодательных актах, регулирующих вопросы собственности, налогообложения и т.п. Государство не обеспечивает свою обязанность собственника имущества по его содержанию (ст. 210 ГК РФ) – эти затраты в основном покрываются за счет внебюджетных доходов вузов.

Бюджетный кодекс РФ348 вообще учитывает денежные средства, полученные бюджетным учреждением в виде платы за сдачу государственного или муниципального имущества, а также его доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности как бюджетные средства (ст.42 БК). С 1 января 2000 г.

БК существенно ограничивает самостоятельность вузов по хранению и распоряжению денежными средствами (ст. ст.70, 71, 163 БК). При этом никто не отменял ст. 42 и 43 закона РФ «Об образовании», согласно которым вузы самостоятельно определяют направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств;

имеют самостоятельный баланс и расчетный счет в банковских и иных кредитных организациях; а финансовые и материальные средства, закрепленные учредителем или являющиеся собственностью вуза (в соответствии со ст. 39 цитируемого закона), используются им по своему усмотрению, и т.д. В БК предусмотрен и принципиально иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами:

введена новая бюджетная классификация и бюджетная роспись, определен целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям. И несмотря на п.5 ст. 42 закона РФ «Об ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.

образовании», для внебюджетных средств установлен такой же режим использования и отчетности, как и для бюджетных.

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 52 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.