WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 52 |

До недавнего времени функцию государственного регулирования высшего образования выполняло Министерство образования Российской Федерации как отраслевой орган управления системой на основе соответствующих федеральных законов, утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Его задачи и конкретные функции были зафиксированы в положении о министерстве,213 они подробно проанализированы в ряде работ.Отчеты министерства за последние годы строятся именно с учетом тех направлений деятельности, которые определены ему соответствующей нормативной базой.В функциях министерства нашли свое отражение и специфические методы регулирования отношений в образовательной сфере. Переходя к характеристике современной системы управления высшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другое министерство не имело столь разноплановых функций, предполагающих проведение государственной политики, осуществление управления и координирование в установленном порядке деятельности других федеральных органов исполнительной Утв. пост. Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 с изм. и доп.

Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ (Министерство образования: задачи и функции)//Право и образование. 2002.

№1. С.171–182; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77.

См.: Состояние и основные тенденции развития системы образования в 2001 г. М., 2002; Основные итоги работы системы образования в 2002 г. по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. М., 2003.

власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно педагогических кадров высшей квалификации (п. 1 Положения о Минобразования216). Его компетенция претерпела изменения в связи с развивающейся автономией вузов, их функционированием как единых учебно-научно-производственных комплексов, включающих образовательные учреждения различного уровня, а также учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования;

отказом от командно-административных методов управления;

появлением негосударственных вузов. Значительный объем компетенции министерства составляли функции общего, надведомственного характера.

За свою двухсотлетнюю историю министерство неоднократно трансформировалось. Становление и развитие системы органов управления образованием в России, СССР, а затем в Российской Федерации довольно подробно исследовано.217 Структура и взаимодействие различных органов этой системы описаны в литературе по административному праву и специальных работах. В ред. постановления Правительства РФ от 12.10.2000 г. № 774.

См.: Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.:

Наука, 1965; Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. О народном образовании. М.: Юрид. лит-ра, 1974. 128 с.; Государственное управление народным образованием в СССР//Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. АлмаАта: Наука, 1980; Управление социально-культурным строительством. М.:

Юридическая литература, 1980. 352 с.; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. 352 с.;

Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности.

Минск: Наука и техника, 1981. 183 с.; Управление социально-культурным учреждением. Свердловск, 1986. 145 с.; Иванов А.Е. Высшая школа России в конце XIX – начале XX в. М., 1991; Высшее образование в России. Очерк истории до 1917г./ Под ред. В.Г. Кинелева; Народное образование в России.

Исторический альманах. М.: Народное образование, 2001. С. 144–155; Очерки истории российского образования: В 3 т. М.: Изд-во МГУП, 2002.

Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ. М., 2001;

Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77; Демин А.А.

Административное право РФ. С. 256–274; Управление современным образованием/ Под ред. А.Н. Тихонова; и др.

Известны различные мнения относительно системы органов управления образованием. Одни рассматривают ее как целостный организм, растворенный в социально-культурной сфере,219 другие полагают, что управление образованием нельзя объединять в единую систему социально-культурного строительства; третьи считают, что органы управления образованием вообще не составляют единой системы. Общий недостаток классификации отраслей управления в рассматриваемой области состоит в том, что в ней нарушается соотношение между целым (общим), особенным (специфическим) и конкретным (частным).Учитывая специфику отношений по поводу высшего образования, исходя из того, что одной из важнейших задач науки и практики государственного управления является задача вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления,221 определим управление образованием как составную часть системы государственного управления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управления социально-культурным строительством;222 а управление высшим образованием – как отдельное, подвид и стержень всей системы управления образованием.

Подобная конструкция подчеркивает идею о своеобразии и особенностях содержания управления образованием в целом и высшим образованием в частности. Органы управления образованием действительно составляют самостоятельную систему, что обусловлено предметом воздействия. Вместе с тем представляется не вполне обоснованной попытка вывести органы управления образованием из системы образования.223 Очевидно, что государство именно в лице своих органов выступает самостоятельным субъектом образовательных отношений в интересах личности и общества. Эта позиция закреплена в ст.8 закона РФ «Об образовании», ее же Шабайлов В.И. Указ. соч.; Государственное управление народным образованием в СССР; Дорохова Г.А. Указ. соч.

См.: Управление социально-культурным строительством. С. 93.

См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.

М.: Юрид. лит-ра, 1988. С. 175.

В этом вопросе мы разделяем точку зрения В.Н. Дурденевского. (См.:

Лекции по праву социальной культуры. М. – Л., 1929.) Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой аспект. С. 141.

придерживаются и авторы проекта Общей части Кодекса РФ об образовании (см. ст. 50).

Эта публичная служба функционирует на тех же принципах, что и в других отраслях управления, и к ней, как уже отмечалось, применимы все общетеоретические положения о формах и методах управления.

Поскольку это сфера деятельности государства, создается система специальных органов управления, что закреплено в действующем законодательстве; причем оно не только отражает структуру федеративного государства, но и разграничивает компетенцию: учитывается необходимость централизации вопросов, имеющих общефедеральное значение, и обеспечение прав субъектов федерации. В сфере высшего образования и этот аспект имеет свою специфику.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования и воспитания отнесены к совместному ведению федерации и ее субъектов. В законе РФ «Об образовании» отдельно определяется компетенция РФ в области образования (ст. 28), компетенция субъектов РФ (ст.29), компетенция органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32). При этом предмет совместного ведения РФ и ее субъектов в области образования как таковой не определен. Как справедливо считает ряд исследователей, установленный статьей 30 цитируемого закона порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием не соответствует требованиям времени.224 В качестве положительного примера приводится ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в котором отдельно указывается компетенция Федерального Собрания РФ в области образования, отдельно - компетенция Правительства РФ, федерального (центрального) органа управления, государственной аттестационной службы (ст. 24 ФЗ «О ВППО»). Статья 25 того же закона гласит: «По общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим См.: Концептуальные основы правового обеспечения образовательной деятельности в РФ/ Т.С. Масловская, Г.Е. Владимирова, С.М. Косенок и др.

Сургут: Дефис, 2002. С. 232.

Федеральным законом компетенции РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования». Однако авторы полагают, что тем самым более полно и последовательно определена компетенция федеральных органов власти в области высшего и послевузовского профессионального образования, а также компетенция субъектов РФ. Думается, с этим нельзя согласиться, так как формулировки закона носят слишком общий характер. Безусловно, и в закон «Об образовании», и в ФЗ «О ВППО» необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения федерации и ее субъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО была предпринята в законе «О дополнительном образовании» от 12.07.г., на который, однако, было наложено вето Президента РФ).

Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапах развития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И.

Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкого определения как исключительной, так и совместной компетенции Союза ССР и союзных республик.225 Известная проблема несовершенства формулировок в данном случае отражает не качество законодательной техники, а советско-российские традиции решения подобных вопросов не правовыми, а политическими средствами.

Представляется целесообразным закрепить компетенцию федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в законе общего, системообразующего характера (каковым на сегодняшний день является закон РФ «Об образовании», хотя это нарушает законотворческую логику). Это возможно сделать и способом «от противного», путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов федерации.

Подавляющее большинство государственных вузов отнесено к федеральной собственности,226 и совершенно логично, что весь объем функций в области регулирования высшего образования должен быть Указ. соч. С. 61.

Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ.

1992. №3. Ст. 89.

закреплен за федеральным органом управления образованием (как это и отражено в ст. 24 ФЗ «О ВППО», в действовавшем Положении о Минобразовании России). Это обусловлено также и значимостью высшего образования, и необходимостью обеспечения академической и трудовой мобильности, и повышением рейтинга российского диплома и т.д. Органы исполнительной власти субъектов федерации могут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаны или делегированы, например осуществлять контроль за соблюдением лицензионных требований (п. 32 Положения о лицензировании), участвовать в обеспечении жизнедеятельности вузов, обеспечивать социальной поддержкой преподавателей и студентов и т.д.227 Именно в сфере регулирования высшего образования объективно необходимо сильное присутствие федерального центра, особенно в условиях, когда социально-экономическая ситуация обусловливает процессы регионализации высшего образования. Не вносит ясности и соответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании.

Представляется, что действующий ФЗ «О ВППО» гораздо более определенно регламентирует эти вопросы, и при условии внесения отмеченных изменений целесообразно было бы использовать его статьи о разграничении компетенции в качестве основы для кодекса.

Хотя специфика различных типов образовательных учреждений обусловила полицентризм системы управления образованием в целом, современное состояние управления высшим образованием свидетельствует, напротив, о более высокой организации - об упрочивающемся организационном единстве. В Российской Федерации в сфере высшего образования действуют следующие органы исполнительной власти:

• федеральный орган управления высшим образованием – до недавнего времени Министерство образования РФ, с марта 2004 г. – система из трех органов: Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию;

• федеральные ведомственные органы, точнее, их подразделения управления высшим образованием;

Закон Республики Татарстан «Об образовании» от 19.10.1993 г. № 1982XII в ред. от 2.07.1997 г. №1247.

• государственные органы управления образованием субъектов федерации.Говоря о компетенции основного государственного органа в сфере регулирования высшего образования, нельзя не согласиться с выводом, который делают И.Е. Ильичев и И.И. Лазарева на основе анализа Положения о Министерстве образования РФ: министерство было сориентировано исключительно на систему государственных и муниципальных образовательных учреждений. И это обстоятельство также очень сильно отличает государственные подходы к регулированию экономической и социальной сферы: правила, действующие на рынке, общие для всех, в системе образования основной объект воздействия – государственные учреждения. «В отношении альтернативной негосударственной системы образования в документе для министерства сформулирована единственная задача запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на министерство задач (п. 6.5)».229 Далее цитируемые авторы отмечают безусловную полезность этой функции, если собранная информация подвергается анализу с выработкой выводов и рекомендаций вплоть до законодательных инициатив. «Однако такая задача или направление деятельности - исследование процессов становления системы альтернативного образования в стране - правительственным положением Министерству образования не вменена. Таким образом, весь мощный исследовательско-аналитический потенциал министерства фактически остается в стороне от исследования этой важной задачи, имеющей немалую социальную значимость, поскольку в системе негосударственного высшего образования, например, в настоящее время обучается каждый четвертый студент, а доля негосударственных вузов составляет треть от их общего количества». Ст.

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 52 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.