WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 38 |
Какие бы формулировки при определении понятия председателя правительства (премьер-министра, председателя кабинета министров) и использовались, полномочия, которыми наделяется это лицо, в том числе кадровые, организационные, нормотворческие, правоприменительные, представительские, свидетельствуют о том, что оно является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. При этом оно не может наделяться такими же полномочиями руководителя, которые федеральное законодательство закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Что же дает организационная "отстраненность" высшего должностного лица от высшего исполнительного органа, для чего необходима должность еще одного руководителя Можно ли ее считать какой-то вспомогательной, технической либо она по определению является самостоятельной, конституционно-политической должностью Отвечая на эти вопросы, следует помнить, что дуалистическая модель главы исполнительной власти сложилась в республиках задолго до принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и на тот момент не противоречила ни конституционным основам, ни общим принципам. Более того, поскольку она в достаточной степени близко походила на федеральную схему взаимодействия законодательной и исполнительной власти, главы государства и федерального правительства, к чему так настойчиво призывал Конституционный Суд РФ, никто не ставил под сомнение законность такой организации системы исполнительной власти.

Организационное невхождение президента или губернатора в состав правительства безусловно позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность, на принципиально иных позициях выстраивать свое взаимодействие, в том числе при применении законодательным органом или высшим должностным лицом мер конституционной ответственности к высшему исполнительному органу или отдельным его членам. И дело, конечно же, не в том, чтобы "разгрузить" высшее должностное лицо от повседневных, текущих организационных вопросов, как это нередко представляется в литературе. Должность председателя правительства, учрежденная наряду с должностью высшего должностного лица, является самостоятельной, наделенной собственной компетенцией государственной должностью субъекта Федерации. Такая модель организации системы исполнительной власти представляет собой более сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. В то же время при выстраивании внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей отношения Президент РФ - Правительство РФ не могут быть взяты за основу, поскольку Президент РФ не возглавляет федеральное правительство и не является его руководителем. Следовательно, то, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, должно найти отражение в его полномочиях и функциональных обязанностях.

Задачу придания президенту республики статуса главы и руководителя высшего исполнительного органа ряд субъектов попытались решить путем передачи ему достаточного объема полномочий, которые по своему характеру и значению должны были реализоваться правительством или председателем правительства самостоятельно. Но такое перераспределение полномочий имеет свои пределы, выход за которые чреват тем, что правительство будет не в состоянии выполнять свое функциональное предназначение, утратит свойства самостоятельного, высшего исполнительного органа государственной власти и превратится в орган при высшем должностном лице. Вместе с тем далеко не все республики поспешили возложить на своего президента или главу функции и полномочия руководителя высшего исполнительного органа, сохранив за председателем правительства значительный объем компетенции; при этом они не отказались от использования формулировки о руководстве президентом высшим исполнительным органом.

3. Третья модель организации системы исполнительной власти установлена в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров, коллегии администрации. Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве, Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации.

Статус высшего должностного лица при такой системе характеризуется двумя отличительными особенностями.

Во-первых, значительные по объему полномочия по руководству органами исполнительной власти он реализует не единолично, а от имени высшего исполнительного органа. Для примера можно обратиться к закону г. Москвы "О Правительстве Москвы" ст. 11, согласно которому правительство Москвы утверждает положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, вправе отменять или приостанавливать акты подведомственных ему органов, назначает и освобождает от должности руководителей этих органов и их заместителей, поощряет и налагает на них дисциплинарные взыскания. Конечно, не все вопросы требуют коллегиального обсуждения, а следовательно, решаются председателем правительства, но при применении соответствующих полномочий он выступает не как мэр - высшее должностное лицо, а как председатель правительства, действующий от имени высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 11 закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО правительство в пределах своих полномочий осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов, имеет право отменять акты руководителей указанных органов, утверждает положения об областных министерствах и иных исполнительных органах, устанавливает предельную численность их работников, обеспечивает единство системы исполнительной власти в области, направляет и координирует деятельность ее органов, разрешает споры и разногласия между исполнительными органами государственной власти Пензенской области.

Следовательно, мы можем констатировать, что при такой системе организации исполнительной власти нет необходимости сосредотачивать у губернатора или главы администрации все виды важнейших управленческих решений и он разделяет ответственность за их принятие с членами высшего исполнительного органа. Деконцентрация полномочий по руководству подчиненными органами исполнительной власти приводит к тому, что компетенция высшего должностного лица в основном ограничивается формированием высшего исполнительного органа.

Во-вторых, статус высшего должностного лица значительно расширяется за счет возникновения дополнительных обязанностей и полномочий по организации работы высшего исполнительного органа. В частности, как руководитель правительства оно определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между заместителями, готовит и проводит заседания правительства, координирует и контролирует работу его аппарата. Нередко создается общий, единый аппарат (администрация) высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, хотя в Москве у мэра и правительства предусмотрены обособленные аппараты.

Небезынтересно обратить внимание на особый порядок издания административных актов при такой системе организации исполнительной власти. Дело в том, что высшее должностное лицо обладает правом принятия и подписания двух типов административных актов - актов президента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполнительного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава республики, губернатор, мэр подписывают постановления и распоряжения правительства.

4. Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, губернатор. Так, согласно закону Томской области от 3 ноября 2003 г. "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области" ст. 2, администрацию области возглавляет глава администрации (губернатор) Томской области - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области. В данном случае руководство высшим исполнительным органом осуществляется на основе принципов единоначалия, так как администрации этих субъектов не являются коллегиальными органами; впрочем, не исключена возможность такой модели и при коллегиальном исполнительном органе.

Поскольку ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исходит из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования, прекращения деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывается на характере его компетенции и взаимоотношениях с иными органами государственной власти. Подобная схема должна привести к перераспределению исполнительных функций и полномочий в пользу высшего исполнительного органа, который, собственно, и возглавляет систему органов исполнительной власти. То есть руководитель высшего исполнительного органа в межсистемных и внутрисистемных взаимосвязях должен выступать прежде всего от имени высшего исполнительного органа, в том числе издавать правовые акты, за исключением случаев, когда он реализует должностные полномочия руководителя органа - применяет к работникам аппарата меры поощрения и взыскания, утверждает штатное расписание аппарата и т.п. В противном случае структурные, организационные и функциональные характеристики данной модели организации системы исполнительной власти ничем не будут отличаться от первой модели, при которой высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит деятельностью высшего исполнительного органа.

Заслуживает внимания вопрос о порядке временного исполнения обязанностей высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 19, во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа) не может исполнять свои обязанности, в том числе временного отстранения Президентом РФ от исполнения обязанностей при предъявлении обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Предполагается, что положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не должны рассматриваться как препятствующие формированию в субъектах Федерации института исполнения обязанностей высшего должностного лица в период его временного отсутствия по причине болезни, отпуска, командировки и т.п. Однако такое исполнение возможно при соблюдении ряда условий: во-первых, исполняющим обязанности должно быть то же самое должностное лицо, которое, согласно конституции (уставу), временно исполняет обязанности в случаях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и его отстранения Президентом РФ; во-вторых, исполняющий обязанности не вправе подписывать акты и совершать иные юридически значимые действия, которые, согласно федеральному законодательству и законодательству субъекта, отнесены к полномочиям высшего должностного лица (требуется установить своего рода исключительные полномочия высшего должностного лица); в-третьих, исполнение обязанностей должно быть предназначено для исполнения организационнопредставительских и внутриаппаратных функций, например, председательствовать на заседании коллегиального органа, участвовать в работе иных органов государственной власти, назначать на должности и освобождать от должности государственных служащих аппарата и т.п. То есть целью существования данного института является обеспечение непрерывности исполнительной деятельности, руководства системой органов исполнительной власти. Очевидно, бессмысленно отрицать необходимость этого института, поскольку кто-то должен издать распоряжение об освобождении от должности государственного служащего, назначенного актом губернатора в период, когда высшее должностное лицо, например, находится на длительном лечении.

2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской области) 2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области Правительство Пензенской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пензенской области и возглавляет иные органы исполнительной власти Пензенской области.

Правительство Пензенской области обеспечивает исполнение на территории Пензенской области Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пензенской области, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области.

Структура, порядок формирования и организации деятельности Правительства Пензенской области устанавливаются Уставом Пензенской области и законами Пензенской области.

Правительство Пензенской области обладает правами юридического лица, имеет круглую печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, штампы, самостоятельный баланс, лицевые счета в органе, организующем исполнение бюджета Пензенской области, владеет, пользуется и распоряжается обособленным имуществом, осуществляет в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области имущественные и неимущественные права, несет обязанности, может быть истцом и ответчиком в суде.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 38 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.