WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 38 |

Вместе с тем ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регулирования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона: о президенте республики, о губернаторе области, о статусе главы администрации - либо включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнительного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о статусе высшего должностного лица зависит не только от того, насколько подробно конституция, устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющиеся нормы, учитывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно.

Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи:

- детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего должностного лица и других конституционных процедур;

- определить компетенцию высшего должностного лица в различных сферах и областях, произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности;

- обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Федерации;

- установить правила публично-служебной деятельности, в том числе время труда и отдыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье;

- установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) высшего должностного лица.

Принятие отдельного закона о статусе высшего должностного лица выглядит более предпочтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответствующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексности и системности данного правового акта.

По мнению А.Ф. Малого, "весьма трудно найти юридическое содержание в термине "высшее должностное лицо области" в силу его неопределенности. "Высшее" - значит занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц и предполагающее наличие "низших" по отношению к нему должностей. Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не допускает преобладания полномочий у какого-либо государственного органа. Соответственно и юридическое оформление баланса власти должно быть корректным, не допускающим даже в отдаленной перспективе возможности противопоставления органов и должностных лиц". По моему мнению, нет никаких оснований, для того чтобы сталкивать категорию "высшее должностное лицо" с действием принципа разделения властей. Указание на то, что орган или должностное лицо являются "высшими", необходимо именно в тех случаях, когда мы имеем дело с иерархически построенной системой или структурой органов и должностных лиц, поскольку для нижестоящих они являются системоопределяющими, направляющими и руководящими их работой. Наличие статуса "высшего" всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий:

кадровых, организационных, юрисдикционных; следовательно, юридическое содержание категории "высшее должностное лицо" вполне определено - данное лицо возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет их перечень, руководит их работой, формирует их руководящий состав, контролирует их деятельность, применяет меры ответственности. Однако это только часть статуса, характеризующая его как "внутрисистемное" высшее должностное лицо.

Но Федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские функции и полномочия, выводя его на "высший уровень" и в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. На сегодняшний день это следующие варианты:

а) президент республики;

б) глава республики;

в) председатель правительства;

г) глава республики, председатель правительства;

д) губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения;

е) глава администрации края, области;

ж) губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губернатор) края, области;

з) мэр города федерального значения.

В литературе предпринимались попытки объяснить причины использования того или иного наименования, в том числе явно излишнего двойного наименования, - как правило, они не имеет юридического обоснования. Единственное, что достойно внимания, - это зависимость наименования высшего должностного лица от вида субъекта Федерации, а также наименования и статуса высшего исполнительного органа. Действительно, в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется главой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является правительство, - губернатором, но и в том и другом случае встречаются нередкие исключения.

На сегодняшний день, после приведения большинства конституций и уставов, а также иных законов республик, краев и областей в соответствие с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации", можно выделить следующие модели организации систем исполнительной власти, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа:

1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти.

2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.

3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета).

4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти.

В основе классификации систем исполнительной власти в субъектах Федерации лежат именно юридико-управленческие признаки, влияющие на состав и распределение властных полномочий, правовые формы и процедуры их реализации, организационную структуру органов, а также на их подчиненность и подведомственность. Прежде всего имеет значение коллегиальный или единоначальный характер высшего исполнительного органа и организационное вхождение или невхождение в него высшего должностного лица. Рассмотрим более подробно отличительные признаки каждой модели.

1. Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом, не являющимся коллегиальным. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа - администрация края, области, состоящая из главы, его заместителей и аппарата администрации. Иногда в качестве структурных подразделений администрации называют центральные органы отраслевого и межотраслевого управления (департаменты, комитеты, управления), но их руководители не образуют какого-либо коллегиального руководящего органа, а могут входить только в совещательный орган при главе администрации. Так, согласно закону Астраханской области "О статусе губернатора Астраханской области" от 21 июля 2003 г. ст. 1, губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - администрацию Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение администрацией области возложенных на нее полномочий. В соответствии с законом Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области" от 10 декабря 2001 г. ст. 9, губернатор как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области руководит на принципе единоначалия администрацией, организует работу администрации по реализации ее полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Аналогичные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Иркутской, Магаданской, Ростовской, Смоленской областях и в других субъектах Федерации. Отличительными признаками статуса высшего должностного лица здесь являются:

- широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо иным должностным лицом в системе исполнительной власти;

- единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между своими заместителями и другими должностными лицами, контролю за их деятельностью, формированию и утверждению положений обо всех видах исполнительных органов и основных структурных подразделениях администрации;

- реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа, как правило, посредством актов высшего должностного лица.

Таким образом создается жесткая, централизованная система государственного управления, при которой подавляющее большинство иерархических отношений замыкается на единоличного главу исполнительной власти, что приводит к значительному ограничению правосубъектности высшего исполнительного органа. Более того, в ряде случаев реализация полномочий высшего исполнительного органа возможна только посредством единоначальной деятельности высшего должностного лица. При этом многократно возрастает роль и значение аппарата администрации, который в закрытом, негласном порядке готовит большинство важнейших социальноэкономических и политических решений, по своему характеру требующих публичного обсуждения. И хотя некоторые субъекты пытаются "смягчить" единоличную организацию исполнительной власти, создавая внутри администрации различные коллегиальные совещательнорекомендательные органы, что нельзя не приветствовать, это не может изменить общего централизованного порядка реализации властных полномочий.

2. Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа - председателя правительства, премьерминистра, председателя кабинета министров. Подобная схема была воспринята и рядом краев и областей. Однако после принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации " некоторые субъекты поспешили изменить свою систему исполнительной власти, возложив на губернатора, главу администрации функции председателя правительства, посчитав, что этот закон исключает возможность наличия в системе исполнительной власти двух государственных должностей - высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти. Другие же сохранили в конституциях и уставах должность руководителя высшего исполнительного органа, полагая, что она не препятствует высшему должностному лицу возглавлять высший исполнительный орган.

Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа. Я считаю, положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" 13 ст. исключают одновременное конституционное существование должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, поскольку в данных статьях законодатель конституирует их как тождественные, обладающие единой правовой характеристикой и статусом. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" ст. говорится, что руководитель высшего исполнительного органа возглавляет этот орган; а также, если установлена должность высшего должностного лица, то оно возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, является его руководителем. Никакого раздвоения этих функций и полномочий Закон не предполагает. Некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, постарались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два вида руководства - функционально-конституционное и организационно-административное. Вот наиболее характерные примеры. Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" от 2 марта 2001 г. ст. 20 устанавливает, что президент Удмуртской Республики является высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - правительство Удмуртской Республики. Президент Удмуртской Республики руководит правительством Удмуртской Республики. А что же председатель правительства В соответствии Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" ст. 14 председатель Правительства Удмуртской Республики организует работу правительства и несет ответственность перед президентом за его деятельность. Похожее определение дается в законе Республики Карелия "О Правительстве Республики Карелия" от 27 апреля 1999 г. ст. 15: премьерминистр правительства Республики Карелия осуществляет текущее руководство и организует работу правительства республики.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 38 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.