WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
Г.Н. Плужник Заместитель Председателя Счетной Палаты Рязанской области ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ Одной из важнейших функций государственного финансового контроля (ГФК), в том числе реализуемых Счетной палатой субъекта Российской Федерации, является обеспечение законности, целесообразности и эффективности использования государственной собственности, а в отдельных случаях - и имущества, находящегося в муниципальной собственности. Объектами ГФК в данном случае выступают: а) непосредственно имущество само по себе и изменения, происходящие в имущественных отношениях (например, сохранность государственной собственности, соблюдение формальных правил и экономической мотивации ее приватизации); б) связанные с теми или иными объектами собственности потоки бюджетных средств (например, по аренде государственной собственности, по результатам инвестирования бюджетных средств, по исполнению инвестиционных обязательств, взятыми при приватизации и пр.). Данный круг вопросов формирует одно из наиболее напряженных направлений в работе Счетной палаты РФ, Счетных палат субъектов РФ и требует постоянных методических и организационных новаций для обеспечения высокой эффективности этого направления контрольной деятельности.

1. Преобразование форм собственности в Российской Федерации и управление государственной собственностью Приватизация как способ преобразования собственности в Российской Федерации реализуется уже более десяти лет. Являясь ус182 ловием формирования рыночных отношений, усиления социальной ориентации экономики страны, развития конкуренции и частного предпринимательства, приватизация и сейчас имеет большой потенциал дальнейшего развития.

Основное ее назначение состоит в том, что в России путем быстрого создания коммерческих предприятий и организаций формируются необходимые условия для развития социально ориентированной рыночной экономики. Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы хозяйствования за счет разгосударствления собственности, а также за счет эффективного управления оставшимся в собственности государства имуществом пока имеет множество нерешенных проблем.

Формальное изменение форм собственности еще не влечет за собой «автоматического» изменения реальных отношений собственности, реальных экономических мотиваций. Хозяйственная мотивация, предпринимательская инициатива, экономические интересы не возникают одновременно с изменением юридической формы собственности. Это - долгосрочный процесс, нуждающийся в целевом государственном воздействии, а также соответствующем правовом регулировании на федеральном и региональном уровнях. Несмотря на то, что более половины предприятий в Российской Федерации уже стали частными, целый ряд поставленных приватизацией целей не был достигнут. В том числе, явно не сформирован широкий слой эффективных частных собственниковинвесторов; структурная перестройка не создала конкурентноспособные предприятия; привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для быстрого технического развития приватизированных предприятий и социального развития их коллективов.

Серьёзную озабоченность вызывает уровень управления сохраняющейся государственной собственностью. В процессе проведенного реформирования российской экономики в настоящее время сложились следующие организационно – правовые конструкции функционирования государственной формы собственности: а) государственные унитарные предприятия, основанные на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления; б) акционерные общества с участием государства. В первом случае, речь идет о предприятиях, уставный капитал которых полностью принадлежит государству. Во втором случае государству принадлежит контрольный пакет акций, либо «Золотая акция», либо акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета.

По данным Министерства имущественных отношений России, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается федеральных государственных унитарных предприятий, 26 казенных предприятий. В собственности Российской Федерации находятся пакеты акций 3524 акционерных обществ, включая 491 акционерное общество с участим в их управлении (используется «Золотая акция»). В указанных акционерных обществах доля Российской Федерации в их уставных капиталах распределена следующим образом: 100% уставного капитала – 61 акционерное общество, более 50% уставного капитала – 506 акционерных обществ; от 25% до 50% уставного капитала – 1211 акционерных обществ; в остальных акционерных обществах доля участия – менее 25% (1746 акционерных обществ). Кроме того, в федеральной собственности находится 48 пакетов акций (паев, долей) зарубежных компаний.

Однако, несмотря на столь внушительные объемы находящегося в собственности государства имущества, деятельность этих обществ, (в частности, с точки зрения бюджетных интересов государства), зачастую неэффективна, а механизм управления собственностью требует кардинального изменения. В настоящее время сложилась ситуация, когда из–за отсутствия четких критериев создания необходимого количества федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости долей государства в акционерных обществах и пр. имеющаяся государственная собственность по объему и по составу не в полной мере удовлетворяет потребностям экономического и социального развития.

Да и само государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за состоянием принадлежащей ему собственности. Ситуацию усугубляет наличие устаревших правовых норм и необоснованных ограничений в действующем приватизационном законодательстве, а также низкая заинтересованность государственного аппарата в проведении приватизации. Последнее связано с тем, что гражданским законодательством установлено право хозяйственного ведения, которое практически выводит унитарные предприятия из-под эффективного управления и контроля со стороны собственника – государства.

Организационно–правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств и требуют основательного реформирования. Дело в том, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права очень широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляет единоличный орган - руководитель унитарного предприятия. В частности, он бесконтрольно управляет финансовыми потоками этого предприятия, в том числе самостоятельно принимает решения о направлениях использования прибыли, не связан необходимостью согласовывать свои решения с собственником, за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом.

При этом правовое положение руководителя унитарного предприятия регулируется законодательством о труде, которое, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним различных мер ответственности за результаты деятельности предприятия. Полномочия же собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, действующим законодательством установлены так, что зачастую не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных целей хозяйственной деятельности с помощью установления им определенных количественных и качественных показателей, но даже и возможности определять эти показатели.

Подобные права руководителей унитарных предприятий, отсутствие действенных инструментов порядка увольнения, контроля и мотивации деятельности руководителей приводят к тому, что часть финансовых потоков этих предприятий переводится в «фирмы – спутники», руководители действуют в собственных, а не государственных интересах. Нередко при заключении сделок, в которых заинтересовано руководство предприятия, возможно не только искусственное завышение себестоимости и цены продукции, но и прямое хищение государственного имущества. В реестре унитарных предприятий отсутствует информация об их активах и основных результатах финансово – хозяйственной деятельности. Государство не имеет полной информации о состоянии дел в учрежденных им организациях, в результате растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, уменьшаются поступления в бюджеты.

Из–за отсутствия регламентированной соответствующими правовыми актами системы государственного финансового контроля за осуществлением соответствующего круга хозяйственных операций аналогичная ситуация складывается и при управлении иными видами государственной собственности. Так, по действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера наделены правом создания учреждений. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам таких учреждений.

При этом данные учреждения имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. В ряде случаев это приводит к нанесению прямого ущерба государству. Достаточно часто имущество, закрепленное за учреждениями, используется в коммерческих целях, в том числе путем передачи в аренду, а в федеральный бюджет эти доходы не перечисляются и в нем не учитываются.

Далее. Существенные недостатки имеются в управлении акциями и долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства и защите его интересов.

Здесь – большое поле деятельности для всех органов государственного финансового контроля, в том числе, и для счетных палат субъектов РФ. Деятельность государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в этих акционерных обществах регулируется следующим образом.

Федеральное собрание Российской Федерации в рамках Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акций открытых акционерных обществ, а также прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества.

На основании Указов Президента Российской Федерации принимаются Постановления Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, организаций и учреждений об управлении и распоряжении, находящимися в федеральной собственности акциями, в том числе решения о передаче акций в доверительное управление юридическим и физическим лицам, о внесение акций в уставные капиталы организаций, а также о передаче акций в залог и ином их обременении. Правительство Российской Федерации самостоятельно принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, об использовании в отношении указанных обществ специального права «Золотой акции», определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право «Золотой акции».

Министерство имущественных отношений Российской Федерации принимает решения о продаже акций, от имени Российской Федерации осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям Российской Федерации в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов Российской Федерации в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в федеральной собственности, и ведение соответствующего реестра.

Российский фонд федерального имущества от имени Российской Федерации владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия Российской Федерации как акционера в акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли – продажи акций, осуществляет от имени Российской Федерации выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов.

Отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют в Министерство имущественных отношений кандидатуры для назначения представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также предложения по голосованию представителей по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в федеральной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями.

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначаемых Правительством Российской Федерации. Однако систему управления государственной собственностью посредством института таких представителей нельзя признать достаточно эффективной. Существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает единообразной системы отбора и действенных механизмов оценки профессиональных качеств, их квалификации и подготовки, а также контроля за обоснованностью подходов к определению полномочий представителей.

При этом, поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для представителей и иных управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность таких представителей и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие же обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления их в договорах с управляющими приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, а с другой – к серьезным просчетам управления и правонарушениям вообще.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.