WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 23 |

Куров С.В. Защита права в образовании // Право и образование. 2002. № 5.

Беспалов Ю. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. 1997. № 1.

Е.Ю. Лысикова РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТОМ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ Одной из основных задач современного конституционного законодательства, регулирующего общественные отношения, составляющие институт права на образование, является распределение предметов ведения РФ и субъектов (ст. 72)1.

Конституция закрепляет, что общие вопросы образования и воспитания находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это значит, что основные принципы организации образования устанавливаются федеральными законами.

При неконкретном разрешении данного вопроса могут возникнуть проблемы, выраженные в различном понимании степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов и процедур разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление.

Следует отметить, что в различных федеративных государствах распределение полномочий между центром и регионами неоднородно. Оно зависит от многих факторов: от исторических условий, традиций, политических взглядов общества, состояния экономики, территориальных условий.

Как правило, положения о предметах ведения содержатся, за редким исключением, в конституциях.

Некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве. Например, Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного закона ФРГ). Тем же путем идет и США.

Для нашей страны, где демократия и подлинный федерализм находятся в стадии становления, такой путь явно неприемлем. Более того, такой важный вопрос исчерпывающим образом должен решатся в конституции, другой подход противоречит самой сущности федеративного государства.

Основную сложность здесь представляют вопросы, связанные с совместной компетенцией, которая на практике усложняет деятельность органов федерации и субъекта. Для разрешения этого вопроса в Российской Федерации заключаются двусторонние договоры Федерации и ее субъекта о разграничении совместных полномочий, что дает возможность, с одной стороны, совместно разрешать спорные вопросы, с другой стороны, сохраняются неограниченные возможности развивать и совершенствовать конституционное законодательство на региональном уровне, что должно благотворно сказаться на конституционном развитии в целом.

Актуальным является вопрос: что взять центру в области образования на себя, и каким критерием здесь пользоваться. Само понятие компетенции совместного ведения в области образования нуждается в пояснении.

Следует признать, что Конституция РФ не обеспечивает достаточно четкого и ясного разграничения ведения между РФ и ее субъектами в области образования. К дискуссионному вопросу относят положения ст. 72 и 73 Конституции РФ. Если первая из них отнесла общие вопросы образования к вопросам совместного ведения, то вторая установила, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения. Причем понятие «общие вопросы» не раскрывается. Вместе с тем ст. 71 к ведению РФ отнесено установление основ федеральной политики и федеральной программы в области социального, культурного и национального развития РФ. Безусловно, понятие «социального» и «культурного» развития поглощают и вопросы образования.

В этом случае основы законодательного регулирования в области образования должны осуществляться на федеральном уровне. Можно привести положение ст. 19, гарантирующее равенство прав независимо от места жительства, ст. 43, гарантирующие гражданам права в области образования, ст. 77, устанавливающие положения о единой системе исполнительной власти в РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (Конституция РФ. М., 1993).

Таким образом, при определении вопросов компетенции РФ в области образования необходимо исходить не только из положений ст. 72 и 73 Конституции, но из всей совокупности норм Конституции, касающихся прав и свобод и исполнительной власти. А отсюда вытекает, что расхожее понимание «правомочий» России получает более широкое значение, чем только вопросы совместного ведения.

Конституции различных стран по-разному разрешают аналогичные вопросы.

Например, Конституция Швейцарии относит предоставление образования в публичных учреждениях к ведению кантонов. Кантоны принимают меры для получения достаточного образования для всех детей (ст. 62).2 Профессиональное образование конфедерация относит к своему ведению. Вместе с тем Конституция закрепляет право конфедерации предоставлять кантонам бюджетную помощь на образование, а также при соблюдении автономии кантонов в области публичного образования она может сама принимать меры, направленные на поощрение образования (ст. 66)3.

Конституция Испании признает за физическими и юридическими лицами свободу создания образовательных центров при соблюдении конституционных принципов, вместе с тем утверждение и контролирование системы образования, а также оказание помощи образовательным центрам Конституция закрепляет за органами публичной власти (ст. 28)4.

Конституция Италии закрепляет за республикой установление общих правил, касающихся просвещения и учреждение государственных школ всех родов и ступеней. Вместе с тем Конституция дает право частным организациям и частным лицам учреждать школы и образовательные институты. На конституционном уровне закреплена обязательность государственных экзаменов как для приема, так и для окончания школ различных родов и ступеней. Университетам и академиям дается право на автономную организацию в пределах, установленных законом (ст. 34)5.

На современном этапе конституционными ориентирами предметов ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов в образовательной сфере, являются положения, закрепленные в ст. 26, 43, Конституции РФ, представляющие собой неразрывную совокупность прав и свобод человека и гражданина в области образования.

Возможно несколько способов совместного ведения.

1 Совместное обсуждение Федерацией и всеми ее субъектами каждого возникшего вопроса и принятие взаимоприемлемого решения.

2 Федерация берет себе комплекс полномочий, а остальные полномочия остаются ее субъектам.

Такой путь разделения полномочий по вопросам совместного ведения в образовании осуществляется сейчас. Федерация приняла законы «Об образовании» и «О высшем послевузовском образовании», определив в них круг своих полномочий в данной сфере, а также компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления. Но при этой процедуре о совместном управлении можно говорить только в том смысле, что один из участников – Федерация – некоторый объем полномочий по управлению оставляет другим участникам. В строгом смысле слова совместности здесь нет, так как разграничительная линия проведена в одностороннем порядке, без согласования с другой стороной.

Известным шагом в сторону компромисса здесь было бы включение согласительных процедур после одностороннего решения вопроса Федерацией. Такими согласительными процедурами являются договоры и соглашения между Федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Как известно, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться Федеративным и иными договорами. Заключение таких договоров получило довольно широкое распространение. В настоящее время актуальным остается вопрос о том, как такие договоры сказываются на единой системе образовательного права в России.

Что касается соглашений о разграничении полномочий в области образования, то надо отметить, что они не содержат нарушений. Составляются они между Правительством РФ и правительствами субъектов. В них делаются акценты на полномочиях сторон в организации и осуществлении образовательной деятельности. Стороны касаются только полномочий исполнительной власти и подчеркивают, что они действуют в рамках своей компетенции. И вместе с тем, такие соглашения имеют позитивное значение, уточняют позиции, по поводу которых у сторон возникают разночтения.

В качестве примера можно привести ст. 4 Соглашения между Правительством РФ и Правительством республики Саха (Якутия) «О разграничении полномочий в области общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования»6.

3 Введение согласительных процедур в процессе разработки проектов в сфере образования по решению вопросов, связанных с предметом общего ведения – воспитания и образования.

Такая процедура введена Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 13 этого Закона так и называется «Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе». Она устанавливает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Госдумой в первом чтении направляются, в соответствии с Регламентом Государственной думы, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы РФ и принимаются им, либо отклоняются. Поскольку к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования, то возникает необходимость определить, какие именно вопросы являются общими.

В контексте сложных процессов в сфере образования возможно различное решение данной проблемы.

Общими можно назвать вопросы образования в том смысле, что они относятся ко всем уровням обучения, начиная с первого класса и кончая послевузовским профессиональным образованием. Но в таком случае на долю совместного ведения осталось бы определение целей образования, его принципов, государственной политики, установление гарантий права на образование и некоторых других положений. Все остальные вопросы пришлось бы отнести к ведению субъектов Федерации.

Второй путь выделения общих вопросов, которые решали бы совместно Федерация с субъектами – отнесение к этой группе проблем, присущих всем субъектам. Тогда возможно решение, которое было принято в советское время: на уровне СССР принимались основы законодательства, а союзные республики разрабатывали детальное регулирование соответствующих отношений – кодексы – и на их основе другие нормативно-правовые акты. Нечто подобное придется делать и в настоящее время. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов» по вопросам, отнесенным Конституцией к вопросам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Исходя из этой нормы, общие вопросы представляют собой, прежде всего, основы (общие принципы) правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации.

Отношения в сфере образования – это единый предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку встает вопрос о разграничении полномочий в этой области, компетенцию субъектов РФ в области образования необходимо определять с учетом сложившихся реалий, которые отражены, в частности, ст. 29 Закона РФ «Об образовании». В этой норме следует выделять чисто исполнительные функции, в соответствии с которыми органы власти субъектов для управления образованием организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации педагогических работников и т.п. Предметом рассмотрения являются положения этой статьи, которые предполагают нормативно-правовое регулирование некоторых аспектов образовательной деятельности. При этом речь идет о содержательных положениях, а не о пунктах 2 и 18, один из которых разрешает принимать законодательство, а другой – издавать нормативные документы. Они, в сущности, повторяют друг друга.

Что касается содержательных полномочий, то здесь можно выделить некоторые вопросы, решение которых находится только в ведении субъектов РФ. Здесь, прежде всего, необходимо назвать право каждого субъекта определять и осуществлять политику в области образования.

Применительно к полномочиям субъекта РФ в области образования политика должна определять перспективы повышения образованности как всего населения региона, так и отдельных социальных групп, средства поддержки национальных и этнических обществ, способы поддержки обучающихся или их отдельных групп, формы повышения интеллектуального потенциала педагогических работников и т.д. Политика субъекта должна строиться в русле общей политики Федерации и не противоречить ей.

Согласно ст. 72 Конституции РФ областью совместного ведения Федерации и ее субъектов является защита прав национальных меньшинств. В п. 2 ст. 2 Закона «Об образовании» эта цель ставится в рамках принципа единства федерального образовательного пространства. Принципом государственной политики признается защита и развитие национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства. Если говорить применительно к теме настоящего исследования, то РФ и ее субъекты должны прилагать усилия по развитию национальных школ.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.