WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 || 28 | 29 |   ...   | 37 |

Таким образом, сфера действия административного права по преимуществу ограничивается сферой государственного и муниципального управления, а ее основными подотраслями выступают органы исполнительной власти, государственная служба, административно-правовые режимы, административный процесс и др. ( Ю.А. Тихомиров. 86. С. 86-92).

В Законе РФ «Об образовании» вопросы управления выделены в самостоятельную и достаточно объемную главу «Управление системой образования». В главе содержатся семь правовых институтов: 1) компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области образования; 2) структура и компетенция органов управления образованием; 3) компетенция органов местного самоуправления в области образования; 4) компетенция и ответственность образовательных учреждений; 5) порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности образовательных учреждений; 6) полномочия органов управления образовательных учреждений и порядок их формирования в аккредитованных образовательных учреждениях.; 7) осуществление государственного контроля за качеством образования.

По вопросам управления имеются отдельные нормы и за пределами главы Ш Закона. В частности, в ст. 7 закрепляется правовой статус государственного образовательного стандарта как критерия оценки качества образования, в ст. 1, 3, 5, 11 содержатся предписания, которыми закрепляются полномочия в сфере образования Правительства РФ и иных органов исполнительной власти.

В.И. Шкатулла – один из авторов, который наиболее полно исследовал проблемы управленческих отношений в области образования, - излагает соотношение институтов образовательного и административного права несколько противоречиво.

Первоначально В.И. Шкатулла включает управленческие отношения в предмет образовательного права, выделяя четыре вида (института) таких отношений: по поводу выборов руководителей образовательных учреждений; по поводу разграничения компетенции между органами власти и управления; между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием; между муниципальными органами и семьями обучающихся по поводу образования ( 99. С.33).

Однако в процессе, рассмотрения конкретных вопросов правового регулирования управленческих отношений в сфере образования В.И. Шкатулла отходит от изложенной позиции. Во-первых, он утверждает, что данные отношения регулируются нормами конституционного и административного права ( 99. С. 154). Тем самым за пределами предмета образовательного права оказываются все без исключения отношения по вопросам управления образовательной сферой и ее отдельными компонентами. Вовторых, он значительно расширил содержание управленческих отношений на уровне образовательных учреждений, включив в них отношения, связанные как с избранием руководителей этих учреждений, так и с формирова нием органов самоуправления, а также отношения, в которые вступают органы управления образовательными учреждениями в процессе своей деятельности.

Итак, входят ли управленческие отношения в предмет образовательного права и, если входят, то в какой части В данном случае истина, как об этом утверждает один из расхожих научных постулатов, действительно находится посредине. Одна часть управленческих отношений в сфере образования регулируется нормами административного и даже конституционного права, другая только нормами образовательного законодательства.

Соотношение образовательного и административного отраслей права проявляется в тех же формах, что и соотношение образовательного с гражданским правом. Наряду с нормами административного права, которые в образовательной сфере действуют непосредственно, в системе образовательного права по вопросам управления имеется ряд комплексных институтов. Кроме того, в законодательстве об образовании имеются «чуждые» ему нормативные предписания по вопросам административного законодательства.

В сфере образования напрямую действуют нормы административного права, которыми: 1) закрепляется правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти, осуществляющего общее руководство всеми отраслями, в том числе и образованием; 2) устанавливается порядок организации и деятельности органов управления образованием и прохождения государственной службы должностными лицами и служащими этих органов; 3) регламентируется порядок осуществления надзорно-контрольных функций специальными органами (службами, инспекциями) за соблюдением образовательными учреждениями строительных норм и правил, санитарно-гигиенических требований, правил техники безопасности и пожарной безопасности, порядка учета и отчетности и др.

Кроме того, в сфере образования напрямую действуют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющие порядок и основания привлечения образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений к административной ответственности, а также порядок судебного обжалования действий и решений государственных и муниципальных органов управления образованием или должностных лиц.

Основополагающее значение и прямое действие в сфере образования имеют нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», которыми определяется компетенция Правительства и порядок ее осуществления. Все субъекты отношений в сфере образования обязуются исполнять постановления и распоряжения Правительства вынесенные на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, реализовывать разработанный Правительством РФ и утвержденный Государственной Думой федеральный бюджет, способствовать Правительству в проведении единой государственной политики в области образования, а также реализации мер по развитию и совершенствованию общего и профессионального образования в стране.

Государственные и муниципальные органы управления образованием как компоненты единой и целостной системы исполнительной власти в Российской Федерации действуют в соответствии с общими нормами, закрепляющими порядок организации и деятельности этой системы. Такие нормы содержатся в ряде федеральных законов, указах Президента Рф и постановлениях Правительства РФ. Деятельность органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием регулируется конституциями или уставами субъектов Российской Федерации, иными региональными нормативно-правовыми актами. К сожалению, в настоящее время не приняты федеральные законы по общим вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, что в определенной мере затрудняет согласованное взаимодействие между федеральными органами исполнительности власти, а также между ними и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность служащих государственных органов управления образованием осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы». Закон закрепляет правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих, которые действуют во всех органах государственной исполнительной власти, в том числе и в государственных органах управления образованием. Значительная часть отношений, связанных с прохождением государственной службы, регулируется указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, которые также напрямую действуют и в государственных органах управления образованием. Среди них основополагающее значение имеют указы Президента РФ, устанавливающие социальные гарантии государственным служащим, квалификационные требования к ним, меры борьбы с коррупцией.

Прямое действие в сфере образования имеют нормы, которыми закрепляются специальные административно-правовые режимы, призванные обеспечить реальное действие соответствующих правовых установлений государства. В целях создания необходимых условий для ведения образовательной деятельности образовательные учреждения эксплуатируют соответствующее оборудование, здания, сооружения, принимают меры по соблюдению санитарно-гигиенических и иных государственных и местных норм, правил. Вся такая деятельность образовательных учреждений осуществляется в соответствии с «функциональными административно-правовыми режимами, призванными обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.)» (Ю.А. Тихомиров. 86.

С.404).

Поддержание и реальное действие административно-правовых режимов обеспечивается таможенными и финансовыми органами, органами государственной противопожарной безопасности, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, экологического надзора, технического надзора и другими специальными органами исполнительной власти. Контрольно-надзорные органы исполнительной власти осуществляют свои функции в отношении всех организаций, учреждений, предприятий независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности.

Поэтому и административные отношения, в которые вступают образовательные учреждения, и контрольно-надзорные органы исполнительной власти регулируются нормами административного права напрямую и в каком-либо специфическом правовом режиме не нуждаются. Соответственно не содержится по этим вопросам каких-либо норм в законодательстве об образовании.

Все участники образовательных отношений в случае совершения ими административных проступков привлекаются к административной ответственности в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. В общем порядке подаются и рассматриваются жалобы участников образовательных отношений на действия и решения органов управления образованием и должностных лиц.

Таким образом, в сфере образования имеется обширный и устойчивый круг отношений, регулирование которых осуществляется в соответствии с нормами административного права и не требует их конкретизации, дополнения специальными нормами образовательного права. Однако не все нормы административного права могут реализовываться в образовательной сфере без учета специфики ее отношений.

Не менее значительным предстает и круг управленческих отношений, реализация которых становится возможной лишь при наличии норм, конкретизирующих и детализирующих порядок применения общих норм административного права применительно к специфике управления сферой образования. Как уже говорилось, такие нормы содержатся в Законе РФ «Об образовании» и составляют содержание комплексных институтов образовательного и административного права.

Следует отметить, что не все нормы по вопросам управления, закрепленные в Законе РФ «Об образовании», образуют комплексные институты.

Часть этих норм восполняет пробелы конституционного или административного права и входит в предмет этих отраслей.

В ст. 28, 29 Закона конкретизируется п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и устанавливаются полномочия Федерации и ее субъектов в области образования. В настоящее время отсутствует специальный федеральный закона, который бы исчерпывающим образом определял полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам совместной компетенции, закрепленной ст.

72 Конституции РФ. В этих условиях законодатель, желая восполнить про бел по столь принципиально важному вопросу нормативно-правового регулирования, вынужден был поместить в текущем законе отдельной отрасли права нехарактерные для него оригинальные (первичные) нормы конституционного права.

Одновременно в Законе РФ «Об образовании» имеется ряд предписаний, которыми конкретизируется компетенция Правительства РФ в сфере образования. Это, в частности, предусмотренная ч. 3 и 4 ст. 1 Закона обязанность Правительства РФ объявлять конкурс на разработку Федеральной программы развития образования и подготавливать ежегодный доклад о ходе реализации этой Программы. Ст. 7 Закона предоставляет Правительству право устанавливать порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, а ч. 5 ст. 12 Закона – утверждать типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Согласно ч.2 ст. 11 Закона только Правительство РФ может выступать учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы.

Названные и другие нормативные предписания Закона РФ «Об образовании», которые конкретизируют полномочия Правительства РФ в области образования, не образуют комплексного института образовательного и административного права. Основной причиной их помещения в названном Законе РФ норм явилась пробельность административного законодательства, а не желание законодателя установить особый правовой режим высшего органа исполнительной власти Российской Федерации в области образования.

Из положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» как высшем органе исполнительной власти, призванном обеспечивать проведение единой государственной политики в области образования, логически следуют полномочия и юридические обязанности Правительства, предусмотренные Законом РФ «Об образовании». И это вполне закономерно, поскольку федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону. Однако общий принцип не содержит конкретных прав и обязанностей Правительства РФ в сфере образования.

Поэтому законодатель вынужден был частично восполнить пробел Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», поместив в ст. 1, 7, 11, 12 Законе РФ «Об образовании» нормы административного права. Но эти нормы не образуют комплексного института образовательного и административного права, поскольку они не устанавливают особого правового режима для Правительства в сфере образования. Реализуя предоставленные Законом РФ «Об образовании» права и исполняя юридические обязанности, Правительство сохраняет неизменным свой статус высшего органа исполнительной власти. Комплексный институт образовательного права, как говорилось ранее, образуется лишь тогда, когда он устанавливает специфический правовой режим для субъекта, действующего в сфере образования, подчиняет права и обязанности методу правового регулирования данной отрасли.

Таким образом, все нормативные предписания, закрепляющие компетенцию Правительства РФ в сфере образования, независимо от принадлежности их источника к административному или образовательному законодательству являются нормами административного права и в сфере образования действуют напрямую, без образования каких-либо комплексных институтов.

Комплексные институты образовательного и административного права образуют прежде всего правовые нормы, которыми закрепляется структура и компетенция органов управления образованием, органов местного самоуправления в области образования а также порядок ведения государственного контроля за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях.

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 || 28 | 29 |   ...   | 37 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.