WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 25 |

Наряду с противоречиями, связанными с установленными в законода тельстве ориентирами при формировании территориальной структуры, в данном процессе выявились и более глубинные проблемы. Закрепление за поселениями определенного перечня вопросов предполагало способность муниципальных образований данного уровня выполнять возложенные на них функции. Между тем ни численность, ни пешеходная доступность сами по се бе не создают подобных предпосылок. Здесь необходимо учитывать другие факторы: наличие соответствующей инфраструктуры, экономической базы и т.п., хотя их обязательность и не прописана в законодательстве. Важность этих факторов усиливается еще и тем, что в стране нет опыта и традиций ор ганизации межмуниципальной кооперации и муниципальные образования достаточно настороженно относятся к данному варианту решения вопросов местного значения. Все попытки организации межмуниципальной коопера ции, с которыми приходилось сталкиваться в процессе изучения данной про блемы в России, либо оказались кратковременными и безуспешными, либо отличались столь высокой конфликтностью, что стороны прилагали значи тельные усилия к тому, чтобы найти другие варианты обеспечения населения муниципальными услугами.

В подобных условиях при формировании территориальной структуры сельских поселений регионы в основном придерживались одной из трех ос новных стратегий.

Первая из них состояла в том, чтобы сохранить районную структуру муни ципальных образований без изменений, несмотря на новации, вводимые новым законодательством. Решение было найдено в формировании городских округов, включающих полностью территорию района, даже в том случае, если в значи тельной части данный район является сельским. Не нарушая буквы закона, по добный подход, очевидно, вступал в существенное противоречие с концепцией муниципальной реформы. Поэтому в поправках к Закону № 131 ФЗ определе ние территории городского округа было конкретизировано таким образом, что бы препятствовать его расширительной трактовке. В соответствии с данными поправками территория городского поселения (в том числе городского округа) может включать территории, в том числе сельские, которые в соответствии с ге неральным планом предназначены для развития его социальной, транспортной Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы и иной инфраструктуры. В случае если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установлен ном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего город ского поселения утверждаются:

• на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития соци альной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);

• в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые оп ределены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспари ваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).

На настоящий момент пока не ясно, какие действия предпримут регио ны, придерживавшиеся данной стратегии, после принятия поправок в Закон № 131 ФЗ. Изменение подходов к формированию территориальной структу ры им придется осуществлять в очень короткие сроки – до 1 марта 2005 г.

Вторая стратегия состояла в формировании сельских поселений на базе сложившихся субмуниципальных структур – сельсоветов. В этом случае обычно не возникало проблем с обеспечением пешеходной доступности, од нако не всегда выполнялись ориентиры, связанные с численностью населе ния. Подобный подход формально соответствует законодательно закреплен ным требованиям, учитывает исторически сложившиеся связи. Однако при полномасштабной реализации закона он может вызвать серьезные трудно сти, поскольку в его рамках не учитывается реальная способность форми руемых структур решать закрепленные за ними вопросы местного значения, как не учитывается и наличие кадрового, инфраструктурного и экономическо го потенциала. Кроме того, данный подход при прочих равных условиях свя зан с наиболее существенным ростом административных расходов и адми нистративно управленческого аппарата.

Третья стратегия исходила из необходимости учета всего комплекса факторов, которые обеспечивали бы наиболее благоприятные стартовые ус ловия для деятельности сельских поселений. Принимались во внимание как формальные критерии, предусмотренные законодательством, так и транс портная доступность, наличие инфраструктуры, экономическая база. В ре зультате в регионах, придерживающихся подобной стратегии, число сельских поселений оказывается существенно (иногда в несколько раз) меньше коли чества субмуниципальных структур, существовавших на данной территории.

В таких условиях повышается потенциал поселений по решению вопросов местного значения, в меньшей мере увеличиваются расходы на администра тивно управленческий аппарат, однако в жертву приносится принцип пешей доступности. Расстояние от отдельных населенных пунктов до администра тивного центра поселений может в этом случае превышать 30 км. Тем самым РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы возможным последствием данного подхода может быть не приближение вла сти к населению, как это декларировалось при принятии Закона № 131 ФЗ, а, напротив, ее отдаление. Особой задачей в таких условиях становится обес печение муниципальными услугами населения на тех территориях, где ранее были сельсоветы, а в условиях реформы административные структуры лик видируются.

Таким образом, очевидно, что каждая из стратегий формирования тер риториальной структуры в сельской местности несет в себе внутренние про тиворечия, которые так или иначе будут проявляться в ходе полномасштаб ной реализации муниципальной реформы, осложняя процессы управления в новых условиях.

Не менее остро в ходе формирования территориальной структуры во многих регионах стояла и проблема городских округов. Исходная ситуация с городами, не относящимися к региональным столицам или крупным науко градам, в различных регионах складывалась по разному и достаточно хаоти чески. В некоторых субъектах Федерации практически все они были само стоятельными городами так называемого областного подчинения, в других в подавляющем большинстве входили в состав районов. Были регионы, где го рода практически одинаковой численности и экономического потенциала (в том числе численностью 80–100 тыс. человек) в одних случаях являлись са мостоятельными муниципальными образованиями, в других – включались в район. В то же время самостоятельными муниципалитетами могли оказаться и достаточно небольшие городские поселения до 20 тыс. жителей. В тех слу чаях, когда город входил в состав района, на его территории обычно не обра зовывались особые субмуниципальные структуры, функции городского управления напрямую выполняла районная администрация.

Положения, регулирующие создание городских округов, были одной из наиболее активно дискутируемых частей законодательства о местном само управлении и неоднократно менялись в процессе его разработки. В результа те из текста закона было исключено какое либо упоминание о количествен ных критериях формирования городских округов, связанных с численностью жителей. В то же время устанавливалось, что городское поселение, являю щееся полноценным муниципальным образованием, становится городским округом, если законом субъекта РФ до 1 февраля 2005 г. (в соответствии с поправками – до 1 марта 2005 г.) не установлено иное. При этом регион при решении данного вопроса должен был руководствоваться двумя положения ми. Во первых, как городское поселение, так и территория прилегающего района должны были иметь социальную, транспортную и иную инфраструкту ру, необходимую для самостоятельного решения ими вопросов местного значения, а также для исполнения отдельных государственных полномочий.

Во вторых, необходимо согласие населения на наделение статусом город ского округа или на лишение данного статуса. Ситуация еще более усложня лась тем, что статья закона, в соответствии с которой необходимо осуществ Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы лять выявление мнения населения, должна вступить в силу только с 1 января 2006 г.

В то же время наделение городских поселений, не являвшихся полно ценными муниципальными образованиями, статусом городских округов тре бовало как обязательного учета инфраструктурных факторов, указанных вы ше, так и выявления согласия населения как самого городского поселения, так и муниципального района, в который данное поселение было включено.

В результате ситуация с наделением городских поселений статусом город ских округов развивалась следующим образом. Авторам данного обзора на на стоящий момент не известно ни одного случая наделения городского поселения, не являвшегося самостоятельным муниципальным образованием, статусом го родского округа даже в том случае, когда развитость инфраструктуры позволяла самостоятельно решать вопросы местного значения как городу, так и окружаю щему его району. Связанная с подобным выделением процедура оказалась чрезмерно сложной и затратной для того, чтобы применять ее на практике. Что касается самостоятельных муниципальных образований, то здесь ситуация складывалась по разному. В некоторых регионах они были автоматически наде лены статусом городских округов. В других же происходило их массовое вклю чение в состав районов даже в тех случаях, когда речь шла о достаточно крупных городах с длительными традициями автономии. При этом никаких попыток вы явления и учета мнения населения по вопросу о статусе подобных муниципаль ных образований не осуществлялось.

Как и в первом случае, очевидно, что и то, и другое решение несет в себе зародыши будущих конфликтов. Создание на базе городского поселения – центра района – городского округа в большинстве случаев лишает район ка ких либо серьезных источников дохода, а также неизбежно создает пробле мы, связанные с совместным использованием объектов социальной инфра структуры, находящихся на территории города. Но и вариант, связанный с включением городов в состав районов в качестве городских поселений, также далеко не свободен от проблем. Так, в этом случае можно прогнозировать неизбежные конфликты и соперничество главы района и главы районного центра, что может оказывать негативное воздействие на процессы принятия и реализации решений, требующих взаимодействия той и другой стороны.

Различные варианты решения проблемы городских поселений могут иметь противоречивые последствия для инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Так, наличие дополнительного – районного – уровня согласований может негативно повлиять на интерес инвесторов к ин вестициям в городские объекты. В то же время отсутствие культуры межму ниципальной кооперации в ряде случаев приводит к тому, что в городе отсут ствует территория, необходимая для организации новых производств, а в районе – требуемая инфраструктура, но договориться между собой два субъ екта муниципальной власти не могут.

Особой проблемой при решении вопроса о наделении городских посе лений статусом городского округа стало представление, напрямую не выте РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы кающее из текста Закона № 131 ФЗ, что городской округ не может быть ад министративным центром района, его окружающего. В результате в некото рых регионах возникали варианты реорганизации территориальной структу ры местного самоуправления, предусматривающие наделение статусом городских округов всех самостоятельных муниципальных образований го родского типа, за исключением относящихся к районным центрам, т.е. наи более крупных и имеющих реальные основания претендовать на этот статус.

Специальное разъяснение на данную тему было включено в поправки к Зако ну № 131 ФЗ, где устанавливалось, что «административным центром муни ципального района может считаться город (поселок), имеющий статус город ского округа и расположенный в границах муниципального района».

Существенное значение с точки зрения последствий введения в дейст вие Закона № 131 ФЗ имеет тот механизм, который использовался при фор мировании территориальной структуры местного самоуправления. В боль шинстве регионов основную роль в этом процессе играли муниципалитеты районного уровня, в рамках которых разрабатывались проекты новой терри ториальной структуры. При этом обычно к данному процессу привлекались руководители субмуниципальных структур. Сходы населения в основном со бирались в конфликтных ситуациях, однако в некоторых районах их проводи ли повсеместно. Затем сформированный проект представлялся в областную администрацию, где рассматривался специальной комиссией и в большинст ве случаев принимался, хотя иногда отправлялся на доработку. Однако были случаи и другого подхода к данной проблеме, когда проект новой территори альной структуры разрабатывался на областном уровне совместно с руково дителями районов. Субмуниципальные структуры к этому процессу не при влекались, сходы практически не собирались.

Очевидно, что в первом случае процесс формирования территориальной структуры включал взаимодействие и согласование интересов различных «игроков». При этом руководители субмуниципальных структур выступали не просто в своей формальной роли сотрудников районной администрации, но в той действительной роли, которую им в большинстве случаев приходится иг рать, – организаторов местного сообщества. Хотя сам по себе процесс фор мирования структуры муниципальных образований в этом случае мог быть более сложным и конфликтным, социальная адаптация данной структуры, при прочих равных условиях, должна проходить более безболезненно. Второй подход полностью опирается на формальную структуру власти и во многом переводит процедуру формирования территориальной структуры в сферу административных решений. Очевидно, он требует меньше временных затрат и организационных усилий, чем рассмотренный выше вариант. Однако выиг рыш, который дает данный подход на стадии формирования территориаль ной структуры, может обернуться дополнительными трудностями и пробле мами, когда в рамках этой структуры необходимо будет организовывать решение вопросов местного значения. Не прошедшая процедуру социальной адаптации среди населения, построенная без учета информации, имеющей Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы ся на уровне субмуниципальных структур, новая территориальная структура может оказаться социально и политически уязвимой.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.