WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
1 РАЦИОНАЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ЕСТЕСТВЕННЫЕ ПРЕДЕЛЫ В.Б. Зацепин, Институт экономики переходного периода, к.воен.н.

Повышение эффективности государственного аппарата — одна из основных целей российской административной реформы, а также принятия законов о государственной службе, о разграничении полномочий между уровнями управления, о местном самоуправлении и внедрения бюджетирования по результатам. Безусловно, в настоящее время такая цель не достигнута, и причина здесь не только в том, что эта задача решается исполнительной властью в основном как ее собственная, или внутренняя, проблема.

Очевидно, что указанная цель относится к категории вечных и будет существовать столько же, сколько существует государство. Поэтому каким бы ни был ожидаемый реформаторами эффект (будь то в виде снижения административных барьеров, «взяткоемкости» или, скажем, повышения степени выполнения планов работы российского правительства 1) перехода от традиционной модели государственного управления, сводимой в идеале к веберовской совершенной бюрократии, к новой 2, основанной на концепции оказания услуг, полагаю, что гораздо большего можно добиться путем повышения степени рациональности государственного управления, для чего необходимо учитывать существование пределов этой рациональности, объективность которых подобна открытому в физике 80 лет тому назад принципу Гейзенберга и доказанной в математике 75 лет тому назад теореме Гёделя.

Такой подход сам по себе представляется мне более продуктивным как в силу известного национального своеобразия 3 российской системы государственного управления, так и вследствие высокого модернизма 4, доминирующего в отечественных прак1 В 2006 г. из 67 предусмотренных мероприятий были выполнены лишь 33 (Российская газета. — 2006. — 22 декабря (№ 289). — С. 1). По другим же данным (Известия. 2006. 22 декабря (№ 238). — С.

10) правительство работало значительно продуктивнее и выполнило 74 пункта из 84.

Т.н. новое государственное управление (new public management).

Двухрежимная модель, см. Прохоров А.П. Русская модель управления. — М.: Эксмо, 2006. — 383 с.

Т.е. преувеличенной веры технократов в научную рациональность планирования. См.: Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни: Пер. с англ. — М.: Университетская книга, 2005. — 576 с.; Сатаров Г.А. Модернизация (с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора тике и теоретических разработках в сфере государственного управления, хотя и вполне допускаю, что обсуждение вопросов степени участия современного государства в экономике, перечня его функций, независимости различных ветвей власти или проблемы федерализма кому-то могут представляться более интересными. Однако вопрос о рациональности государственного управления является гораздо более фундаментальным, чем указанные выше. При этом, не абсолютизируя принцип рациональности в государственном управлении, полагаю, что обязательное следование ему позволяет руководству государства не терять почву под ногами, а вследствие этого, возможно, и голову.

Используемое мной понятие рациональности восходит к инструментальной рациональности по М. Веберу 5 и требует наилучшего использования государством ресурсов для достижения своих целей, т.е. эффективность в этом понимании является прямым следствием рациональности. Поэтому и рациональность, и эффективность проявляются в процессе выбора одной альтернативы из многих в соответствии с явно заданными непротиворечивыми предпочтениями.

Однако инструментальная рациональность является идеальным случаем (абстракцией) и, как показано во второй половине прошлого века американскими экономистами Г. Саймоном, А. Тверским и Д. Канеманом 6, на практике мы имеем дело с ограниченной рациональностью 7, которая должна учитывать также стратегическое поведение, множественность целей и коллективный характер принятия решений 8. Кроме того, в экономической теории 9 в качестве ограничителей рационального поведения дополнительно рассматриваются внешние информационные (масштабность и сложность информации, неопределенность будущего) и ментальностные (склонности к расчетливои коррупция // Модернизация экономики и государство: в 3 кн. Кн. 1 / Под ред. Е.Г. Ясина. — М.: Изд.

Дом ГУ ВШЭ, 2007. — С. 311.

Попова Е.П. Проблема критериев организационного развития: выживание или эффективность // Социологические исследования. — 2004. — № 9. — С. 112—113.

На русском языке см.: Канеман Д. Контуры ограниченной рациональности: возможность интуитивных суждений и выбора // Экономический вестник. — 2004. — Вып. 4, № 4. — С. 540—592.

«Область применения людьми совершенной рациональности на удивление скудна». Артур Б.

Индуктивное мышление и ограниченная рациональность // Экономический вестник Ростовского государственного университета. — 2003. —Т. 1, № 3. — С. 61.

Brzoska M. How rational are decisions in defence First Annual Lecture on Economics and Security.

— Bristol: The University of the West England, 24 June 2004. — 21 p.

Розмаинский И.В. На пути к общей теории нерациональности поведения хозяйствующих субъектов // Экономический вестник Ростовского государственного университета. — 2003. —Т. 1, № 1. — С. 86—99.

(с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора сти, независимости и целеполаганию) ограничители. И, наконец, естественными пределами, ограничивающими рациональность государственного управления, являются институциональные и организационные ошибки 10 (как являющиеся последствиями действия вышеуказанных ограничителей, так и те, природа которых представляется в данный момент независимой от них или неясной).

Ограничения, возникающие вследствие стратегического поведения, обнаружены экономистами в ходе исследований т.н. агентской проблемы и хорошо описываются моделью «принципал—агент», важными результатами которой являются тесно связанные друг с другом эффекты асимметрии информации и оппортунистического 11 поведения агента 12, позволяющие последнему рассчитывать на возможность извлечения им различного рода ренты.

Попробую далее проиллюстрировать вышеназванные эффекты ограниченной рациональности на ряде примеров, относящихся к сфере управления обороной страны и, как представляется, еще недостаточно известных. Оборона, как классическое общественное благо, относится к традиционным функциям государства, против чего не будут возражать даже крайние либертарианцы. Естественно, что государственные власти, как правило, склонны считать, что всегда действуют в этой области, руководствуясь соображениями общественной пользы 13, а действия их не просто результативны, а рациональны, эффективны и оптимальны 14.

В том, так это или нет, сейчас мы с вами и попробуем разобраться.

Мой первый пример, демонстрирующий ограничение рациональности эффектом асимметрии информации, будет связан с последним выступлением С.Б. Иванова в качестве министра обороны на заседании Государственной думы Федерального собрания Peters G.A., Peters B.J. Human error: causes and control. — Boca Raton etc.: Taylor & Francis, 2006. — P. 133—138.

Здесь и далее используется как синоним «стратегического».

Сатаров Г.А. Модернизация и коррупция // Модернизация экономики и государство: в 3 кн.

Кн. 1 / Под ред. Е.Г. Ясина. — М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007. — С. 308—309.

«В соответствии с широко распространенным идеалом, национальная оборона — услуга, предоставляемая государством своим гражданам». Hummel J.R. National Goods Versus Public Goods: Defense, Disarmament, and Free Riders // The Review of Austrian Economics. — 1990. — Vol. 4, No. 1. — P. 88.

Для понимания российской специфики весьма показательна в этом отношении сл. статья (автор — военный журналист, доктор политических наук, на момент публикации первый заместитель начальника Генерального штаба Вооруженных сил РФ): Манилов В.Л. Оптимизация военной организации государства // Военная мысль. — 1999. — № 2. — С.2—13.

(с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора РФ в рамках «Правительственного часа» 7 февраля этого года, когда им было сказано буквально следующее: «Напомню, что в бюджете 2001 года по статье „Национальная оборона“ нам планировалось выделить 214 миллиардов рублей, да и то не всё было выделено. А в этом году наш с вами оборонный бюджет составляет 821 миллиард. За шесть лет рост более чем в три раза» 15.

Нужно сказать, что эта фраза оказалась неожиданно емкой, причем, возможно, против воли автора. Прежде всего, обращает на себя внимание ее начало, а именно слово «напомню», т.е. произнесший ее чиновник однозначно претендует на владение полной и точной информацией, и это не удивительно 16. Удивительно как раз количество ошибок, которое ему удалось сделать в этой фразе — тут даже невольно напрашивается его сравнение с Екатериной Великой, сделавшей в свое время четыре ошибки в русском слове из трех букв 17. И если половину из них министру обороны можно было бы и простить, тем более что их никто не заметил или, заметив, оставил без внимания, то оставшиеся — непростительны, что я постараюсь продемонстрировать далее, хотя нужно сказать, что и их никто, судя по всему, тоже не заметил 18.

Первая из ошибок связана с использованием правил округления, т.е. если округлять сумму до миллиардов, то будет не 214, а 215 млрд руб., т.к. в 2001 г. по указанному разделу расходов федерального бюджета было ассигновано 214,7 млрд руб. (см.

рис. 1). Безусловно, эта ошибка вполне может быть прощена, а большинством даже не будет признана в качестве таковой.

Вторая столь же «мелкая» ошибка связана с тем, что в федеральном бюджете 2007 г. расходы по разделу «Национальная оборона» ограничены суммой 822 млрд Выступление заместителя Председателя Правительства РФ — Министра обороны РФ С.Б. Иванова на заседании Государственной думы ФС РФ в рамках «Правительственного часа» (стенографический отчет). Текст был доступен на http://mil.ru/847/851/1291/12671/index.shtmlid=20809 (сайт Минобороны, просмотрен 13.02.2007). После 22.02.2007 ссылка не работает, см. базу данных на сайте Госдумы http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe.

«… моя задача — определение стратегии развития и модернизации Вооруженных сил, бюджет, социальное обеспечение военнослужащих. Именно это моя работа, мой хлеб» (слова С.Б. Иванова цитируются по: Литовкин Д. Сергей Иванов: «Не страшно, что лично я не знаю, как устроена гаубица» // Известия. — 2006. — 28 марта (№ 53). — С. 4.).

Известный исторический анекдот, связанный со словом «еще».

В оправдание чего можно отметить лишь, что слушали министра обычные российские депутаты и журналисты, а не следователи прокуратуры или ФСБ.

(с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора руб., а не 821 млрд. Боюсь, что для большинства в аудитории министра 700 млн или млрд руб. — мелочь, к которой не стоит придираться.

Источник: Федеральные законы 1998—2006 гг. о федеральном бюджете и исполнении федерального бюджета.

Рис. 1. Расходы федерального бюджета РФ по разделу «Национальная оборона» в 1999—2007 гг. в номинальном выражении Третья ошибка, по-моему, уже более серьезная — на самом деле в 2001 г. (т.е. в первый год руководства С.Б. Ивановым министерством обороны) кассовое исполнение расходов по разделу «Национальная оборона» превысило ассигнования на 15%, что является, в принципе, почти уникальным явлением в постсоветской истории (лишь в 1999 г. кассовое исполнение по этому разделу превысило ассигнования на 23%, но тогда, если мы вспомним, этот рост был связан с начавшейся второй чеченской кампанией). Т.о. слова «да и то не всё было выделено» не соответствуют действительности, и о причинах, побудивших их произнести, остается только гадать 19.

Четвертая ошибка в этом примере носит концептуальный характер и связана с выраженной тенденцией оценивать успех государственного управления по номинальному росту расходов (рис. 1), т.е. их «рост более чем в три раза» — это хорошо. Хорошо ли это или нет — можно спорить, т.к. здесь мы сталкиваемся с известной в экономике проблемой измерения продукта государственного сектора, а вот что использовать Возможно, что это были или попытка заручиться эмоциональной поддержкой у аудитории, или проверка ее компетентности. Но стоило ли в таком случае ради этого сознательно искажать факты (с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора для этой цели номинальный рост — серьезная ошибка, показывают рис. 2 и 3, на которых те же данные по расходам раздела «Национальная оборона» представлены в постоянных ценах (в реальных показателях).

Так, представление расходов в постоянных ценах 1999 г. посредством дефлятора ВВП (общепринятый метод) показывает нам, что реально финансирование по разделу «Национальная оборона» за упомянутые шесть лет возросло на 38%, т.е. немногим более чем на одну треть.

Источник: Федеральные законы 1998—2006 гг. о федеральном бюджете и исполнении федерального бюджета.

Рис. 2. Расходы федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» в 1999—2007 гг. в реальном выражении (с пересчетом по дефлятору ВВП) Однако если использовать для дефлирования номинальных расходов дефлятор не ВВП, а расходов на конечное потребление государственного управления 20, то тренд расходов по разделу «Национальная оборона» становится горизонтальным, т.е. другими словами — за шесть упомянутых лет роста расходов в реальном выражении не было (рис. 3). Безусловно, здесь можно усомниться в правомерности использования именно этого дефлятора или потребовать уточнения использованных значений дефляторов для 2006 и 2007 гг. В ответ пока могу лишь заметить, что для оборонных расходов дефляНациональные счета России в 1998—2005 годах: Стат. сб. — М.: Росстат, 2006. — С. 78. Для 2006 и 2007 дефляторы ВВП приняты по декабрьскому прогнозу МЭРТ от 27 декабря 2006 г. на http://www.economy.gov.ru/wps/, а дефляторы расходов на конечное потребление госуправления определены в 127, 22% и 124,48% (линейный тренд предыдущих лет).

(с) В.Б. Зацепин, 2007. Использовать и воспроизводить с разрешения автора тор расходов на конечное потребление государственного управления мне представляется более близким к их собственному дефлятору 21, чем дефлятор ВВП, а использованные выше оценки дефляторов могут быть уточнены лишь через два года — с выходом официальной статистики Росстата.

Источник: Федеральные законы 1998—2006 гг. о федеральном бюджете и исполнении федерального бюджета.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.