WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 88 | 89 || 91 |

Если считать, как это следует из ст.222 Бюджетного кодекса, что бюджетное обязательство возникает на основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи, то все изменения в процессе исполнения бюджета, направленные на сокращение и перераспределение бюджетных ассигнований между бюджетополучателями, не оформленные в виде поправок к закону о бюджете и бюджетной росписи, порождают бюджетную задолженность.

В то же время, ряд других статей БК связывают объем бюджетных обязательств также с лимитами бюджетных обязательств, которые являются инструментом адаптации бюджетных расходов к обстоятельствам, возникающим в процессе исполнения бюджета. В частности, лимиты бюджетных обязательств подлежат сокращению в случае законного секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований. При этом согласно ст.225 БК право принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей возникает у бюджетополучателей только на основании и в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Для устранения указанного противоречия представляется необходимым внести поправки в определение бюджетного обязательства в статье 222 БК, сформулировав его следующим образом: “бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете, сводной бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств. В случае противоречия сводной бюджетной росписи и (или) лимитов бюджетных обязательств закону о бюджете объем бюджетного обязательства определяется в соответствии с законом о бюджете за исключением случаев, когда указанное несоответствие обусловлено решениями и действиями исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в процессе исполнения бюджета, осуществленными в соответствии с нормами настоящего Кодекса”.

При таком подходе задолженность по бюджетным обязательствам не будет считаться возникшей в случае сокращения бюджетных ассигнований, произведенного на основе норм БК РФ, в том числе, в результате секвестра либо в результате допустимого перемещения бюджетных ассигнований. Единственным основанием возникновения бюджетной задолженности в таком случае будут являться бюджетные правонарушения – то есть несанкционированное сокращение объемов финансирования по сравнению с бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (например, при санкционировании нецелевых расходов, при котором происходит недофинансирование целевых; при неправильном доведении лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; при неперечислении бюджетных ассигнований в рамках уточненной бюджетной росписи; при немотивированном отказе в санкционировании расходов, соответствующих целевым критериям и т.д.) Однако отсутствие задолженности по бюджетным обязательствам в случае законного сокращения бюджетного финансирования не означает отсутствия задолженности по другим видам обязательств государства. Учитывая, что даже произведенное на законном основании сокращение лимитов бюджетных обязательств в течение года ведет к росту кредиторской задолженности бюджетополучателей (субсидиарную ответственность за погашение которой несет государство), представляется сомнительной возможность легализации секвестра в некоторых случаях. Особенно проблематичной является ситуация, когда секвестру подвергаются лимиты бюджетных обязательств, под которые уже заключены гражданско-правовые договоры, в особенности те из них, по которым контрагентами уже произведено исполнение. В таких случаях секвестр приводит к возникновению прямых убытков у контрагентов бюджета, возмещения которых они вправе требовать в судебном порядке.

В связи с этим представляется целесообразным восстановить в бюджетном законодательстве понятие “защищенных расходов” - то есть расходов, ассигнования по которым не подлежат сокращению в случае секвестра. К числу таких «защищенных статей», в частности, следует отнести расходы бюджетных учреждений по оплате жилищно-коммунальных услуг в пределах натуральных лимитов их потребления, заработную плату и некоторые другие статьи текущих расходов, недофинансирование которых исключает возможность деятельности бюджетного учреждения. Кроме того, к числу защищенных от секвестра следует относить расходы на оплату уже заключенных и исполненных со стороны контрагентов бюджетных учреждений договоров вне зависимости от их экономической классификации (естественно, при условии, что такие договоры были заключены в рамках изначальных лимитов бюджетных обязательств).

В тех же целях – то есть во избежание произвольного изменения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета, которое почти всегда ведет к росту задолженности бюджетополучателей - необходимо ограничить возможности финансовых органов по перемещению бюджетных ассигнований между распорядителями и получателями бюджетных средств по причинам, не связанным с прямыми правонарушениями, допущенными со стороны бюджетополучателей. Так, представляется целесообразным ограничить предоставленное Министру финансов право на перемещение бюджетных ассигнований, не связанное с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей, одним из следующих способов:

- либо снизить верхний предел возможного перемещения ассигнований (с 10% до, например, 5 %);

- либо запретить перемещение ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств и по наиболее крупным (раздел, подраздел) группировкам функциональной классификации;

- либо ограничить право перемещения сроком до 6 месяцев.

Важное значение для профилактики задолженности по бюджетным обязательствам имеет переход на метод начислений в практике бюджетного учета и исполнения бюджета. Метод начислений был подробно описан в главе 6 настоящей работы. Основным преимуществом этого метода бюджетного учета является то, что он позволяет получить и поддерживать информацию об истинном объеме бюджетного сектора, в том числе - отслеживать исполнение бюджетных обязательств на каждом этапе расходования средств. Понятно, что введение отчетности на основе начислений само по себе не решит проблему избыточных обязательств и бюджетной задолженности. Но это поможет создать полную картину бюджетного сектора и, в том числе, величины бюджетной задолженности в явном виде, а, следовательно, создаст предпосылки для решения подобного рода проблем.

В этом же, правда, состоит и основная сложность применения этого учетного метода в России, где до сих пор четко не определены границы государственного сектора. Как неоднократно подчеркивалось выше, законодательство даже не содержит четкого определения «бюджетного обязательства» и государственных пассивов. Это же замечание относится и к государственным активам и доходам. До сих пор неизвестен объем государственных активов и само определение понятия также нуждается в переосмыслении. Отсюда вытекает необходимость проведения мероприятий по определению бюджетных активов и пассивов обязательств на качественном и количественном уровне. Однако учитывая, что подобные мероприятия все равно являются необходимыми, это можно рассматривать лишь как временную трудность с непосредственным внедрением метода начислений. Более того, необходимость перехода на метод начислений будет стимулом к ускорению работ в этом направлении.

Принимая во внимание отмеченные сложности, можно наметить следующие этапы внедрения метода начислений.

В первую очередь необходимо завершить инвентаризацию расходных обязательств бюджетной системы. Результатом должно являться подробное описание структуры государственного сектора и нормативной базы, относящейся к обязательствам бюджета. В настоящее время эта работа уже проводится238.

Параллельно должна вестись работа по определению границ государственного сектора на качественном, концептуальном уровне. Также на этом этапе нужно вводить формы отчетности по расходам и пассивам на основе метода начислений параллельно с ведением кассового учета. Результатом должно стать построение баланса государственных активов и пассивов, который позволит получить (в первом приближении) картину бюджетного сектора. Это явится стимулом для дальнейшей работы по структурному реформированию бюджетного сектора и, в частности, решению проблемы бюджетной задолженности.

Одной из основных причин возникновения задолженности по бюджетным обязательствам является недобор доходов и поступлений из источников финансирования бюджета в процессе исполнения бюджета. Мерами, позволяющими минимизировать влияние прогнозных ошибок на процесс исполнения бюджета, является консервативное бюджетное планирование и создание финансового резерва.

Консервативность в бюджетном планировании предполагает отказ от использования чрезмерно оптимистических прогнозов социально-экономического развития и направлена на то, чтобы избежать завышения бюджетных обязательств в законе о бюджете на очередной год. Консервативность прогнозирования и планирования предполагает, что прогнозирование и планирование строится на анализе фактических тенденций социально-экономического развития в предыдущие годы и Имеется в виду, в частности работа Комиссии по разграничению расходных полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при Президенте РФ.

исходит из предпосылки сохранения в будущем структуры и количественных характеристик бюджетных доходов и расходов за последние несколько лет.

Альтернативой принципа консервативности при макроэкономическом прогнозировании является создание буфера для компенсации прогнозных ошибок, то есть планирование бюджета на текущий год с профицитом. При этом суммарный объем лимитов финансирования по всем разделам расходов должен быть меньше общего предельного объема доходов на определенную величину, которая и представляет собой буфер для компенсации прогнозных ошибок. Это позволяет избежать секвестра при сокращении расходов по сравнению с плановыми показателями за счет сокращения профицита. При реализации оптимистического прогноза по доходам профицит в конце года автоматически направляется на дополнительное погашение долговых обязательств, в том числе – кредиторской задолженности прошлых лет.

Создание финансового резерва практикуется в ряде стран, являющихся экспортерами природных ресурсов, экономика которых сильно зависит от колебаний цен на мировом рынке. Целью создания финансового резерва является накопление дополнительных доходов бюджета, возникающих в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, и их использование для поддержания относительно стабильного уровня расходов соответствующего бюджета в периоды неблагоприятной экономической конъюнктуры. Финансовый резерв создается путем отчуждения из бюджета и резервирования в специальном фонде части доходов текущего финансового года в случае, если они превышают средний за расчетный период уровень доходов соответствующего бюджета. Наличие финансового резерва позволяет избежать резкого снижения расходов (а следовательно – и возникновения бюджетной задолженности) при неблагоприятных внешнеэкономических условиях.

Профилактика задолженности бюджетных учреждений по гражданским обязательствам Как было показано выше, главными источниками возникновения кредиторской задолженности бюджетных учреждений являются недофинансирование из бюджета и превышение финансовых полномочий бюджетными учреждениями при заключении контрактов на поставку товаров, работ и услуг.

Недофинансирование из бюджета (то есть невыделение бюджетных ассигнований для оплаты не подлежащих сокращению расходов бюджетных учреждений или снижение лимитов бюджетных обязательств в течение года) равносильно возникновению кредиторской задолженности бюджетных учреждений в тех случаях, когда сокращаются ассигнования, под которые уже заключены гражданские договоры.

Соответственно и бороться с этой задолженностью можно мерами, предусмотренными для задолженности по бюджетным обязательствам. Превышение финансовых полномочий получателями бюджетных средств возникает по ряду причин:

1. Несвоевременное доведение лимитов до бюджетополучателей со стороны главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;

2. Преднамеренное завышение ЛБО главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств при доведении их до бюджетополучателей;

3. Нецелевое использование средств бюджетными учреждениями;

4. Принятие бюджетными учреждениями обязательств с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств (под внебюджетные средства) и последующая их неоплата.

По существующей практике лимиты бюджетных обязательств на очередной финансовый год доводятся до бюджетополучателей в феврале-марте текущего года.

Это обусловлено как поздним временем принятия закона о бюджете и соответствующих нормативных актов (постановление об исполнении бюджета, сводная бюджетная роспись и т.д.), так и нерасторопностью главных распорядителей, которые исполняют эту обязанность на практике несмотря на то, что Бюджетным кодексом доведение лимитов бюджетных обязательств до всех бюджетополучателей отнесено к компетенции Федерального казначейства. Таким образом, в течение первых месяцев финансового года бюджетополучатели при принятии денежных обязательств ориентируются на объем бюджетных ассигнований, а не на объем лимитов бюджетных обязательств, который впоследствии может оказаться меньше объема бюджетных ассигнований. Результатом этого является возникновение задолженности бюджетополучателей. Для устранения этой проблемы следует во-первых, сместить даты принятия закона о бюджете на очередной год на более ранние сроки, и, во-вторых, усилить технические возможности органов Федерального казначейства, чтобы они были в состоянии самостоятельно доводить лимиты до конечных бюджетополучателей.

Эта мера позволит решить и вторую причину образования задолженности по бюджетным обязательствам, указанную в перечне – завышение лимитов бюджетных обязательств главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств - поскольку у органов казначейства отсутствуют стимулы для завышения лимитов по сравнению с утвержденными.

Pages:     | 1 |   ...   | 88 | 89 || 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.