WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 86 | 87 || 89 | 90 |   ...   | 91 |

Предложения и рекомендации В результате проведенного в настоящей работе анализа можно сделать вывод, что в последние годы проблема бюджетной задолженности потеряла ту остроту, которую она имела в 1995-1998 годы, по крайней мере для федерального бюджета. Неожиданно высокие доходы позволили погасить большую часть признанной кредиторской задолженности, и не допускать задолженности по финансированию бюджетных учреждений, т.е. задолженности бюджета. Кроме того, политика расходов была более умеренной и менее популистской, чем в докризисные годы.

Вместе с тем, проблема кредиторской задолженности бюджетных учреждений все еще остается актуальной и усугубляется проблемой роста судебных исков к бюджету в силу субсидиарной ответственности.

Становится также очевидным, что успехи в текущей бюджетной политике носят временный характер. Расчеты показывают, что при изменении благоприятной конъюнктуры доходы бюджета существенно снизятся, а следовательно, при продолжении текущей бюджетной политики, в частности, в области расходов, проблема бюджетной задолженности может вновь возникнуть достаточно остро.

Поэтому необходимо уже сейчас предпринимать шаги не только по решению проблемы бюджетной задолженности, но и по совершенствованию системы управления расходами и оптимизации бюджетной сферы.

На настоящий момент проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта. Во-первых, необходимо решить, что делать с уже накопленной задолженностью. Во-вторых, необходимо предусмотреть меры для профилактики возникновения бюджетной задолженности в дальнейшем.

8.1. Урегулирование накопленной задолженности Если Правительство хочет каким-либо образом урегулировать существующую задолженность, то, прежде всего, необходимо определить ее размер с той или иной степенью точности, а для этого, в свою очередь, необходимо четко определиться с тем, что признается бюджетной задолженностью. В главе 2, посвященной классификации кредиторской задолженности, отмечалось, что существует множество вариантов ответа на этот вопрос от предельно узкого до максимально широкого:

1) Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и доведенным до данного получателя лимитом бюджетных обязательств (с учетом возможного сокращения первоначального лимита вследствие секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований). Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении недофинансирования в ст.238 Бюджетного кодекса и предполагает компенсацию только недофинансирования, являющегося следствием правонарушений со стороны органа, исполняющего бюджет, что наблюдается достаточно редко.

2) Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и объемом выделенных данному получателю бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении бюджетного обязательства в ст.222 Бюджетного кодекса и предполагает необходимость компенсации бюджетных ассигнований, сокращенных в результате секвестра, перемещения бюджетных ассигнований и других легализованных Бюджетным кодексом действий органов исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.

На наш взгляд, погашать бюджетную задолженность во втором значении этого понятия имеет смысл лишь при условии, что сокращению подвергались лимиты бюджетных обязательств, под которые бюджетополучатели уже приняли гражданскоправовые обязательства, особенно в случаях, когда такие обязательства исполнены контрагентами.

В случае принятия одного из вышеназванных определений бюджетной задолженности, необходимо решить, за какой период в прошлом мы собираемся ее погашать: только ли за последний отчетный финансовый год или также за ряд предшествующих лет. Необходимо также определиться с вопросом об объеме погашения (гасится ли только основной долг или также проценты за пользование чужими денежными средствами). Погашается ли указанная задолженность автоматически или с соблюдением каких-либо предварительных процедур. Тут возможен набор вариантов от простого заявления бюджетополучателя до судебного решения о взыскании средств в его пользу.

Оба перечисленных варианта основаны на узкой трактовке бюджетной задолженности – как задолженности по бюджетным обязательствам (т.е.

ассигнованиям, включенным в бюджет текущего года). Однако возможна и более широкая трактовка задолженности с включением в нее задолженности по расходным обязательствам бюджетной системы, то есть установленным законодательством или договорами функциям и обязанностям органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим осуществления бюджетных расходов. С этой точки зрения, в состав бюджетной задолженности можно дополнительно включить:

3) Задолженность бюджетных учреждений по гражданско-правовым обязательствам235.

В данной работе приведены некоторые оценки, сделанные на основании тех данных, которые удалось получить. По этим оценкам, объем кредиторской задолженности бюджетных организаций консолидированного бюджета на конец 2001г.

оценивается в 194 млрд. руб. или 2,1% ВВП, из них 118 млрд.руб. составляет задолженность, возникшая по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Задолженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, составляет 68 млрд.руб., причем согласно официальным данным вся эта задолженность относится к разряду несанкционированной, то есть возникшей не по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня.

Применительно к этой задолженности существуют три возможных варианта действий:

- Погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем в первом значении этого понятия (то есть возникшую в результате правонарушений в процессе исполнения бюджета).

- Погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем во втором значении этого понятия (то есть возникшую в результате правомерного сокращения лимита бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета).

Необходимость в погашении любого из этих видов задолженности отпадает при погашении бюджетной задолженности перед бюджетополучателями с условием Как было показано в главе 2 настоящей работы, на практике почти все гражданско-правовые обязательства государства (за исключением входящих в состав государственного долга) рассматриваются как обязательства бюджетных учреждений.

целевого направления этих средств на погашение их кредиторской задолженности. С другой стороны, любой из этих вариантов может заменить погашение бюджетной задолженности перед бюджетополучателями, что даст экономию бюджетных средств.

Это объясняется тем, что кредиторская задолженность бюджетополучателя при недофинансировании или сокращении лимитов бюджетных обязательств возникает лишь в случае, когда бюджетополучатель успел принять обязательство перед кредитором до сокращения или недофинансирования лимитов. В противном случае бюджетная задолженность перед бюджетополучателем не трансформируется в кредиторскую задолженность последнего (если, конечно, бюджетополучатель не принял обязательство с заведомым нарушением лимита бюджетных обязательств).

- Погашать несанкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, то есть задолженность, вытекающую из обязательств, принятых с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств. Добровольное погашение государством указанной задолженности представляется неприемлемым. В то же время, как подчеркивалось в настоящей работе, гражданское законодательство допускает принудительное взыскание соответствующей задолженности с бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности при отсутствии у бюджетополучателя достаточных денежных средств для ее погашения. Поэтому представляется желательным собрать статистику о масштабах несанкционированной задолженности бюджетных учреждений, создать резервы для возможного исполнения соответствующих судебных решений и внедрить практику предъявления регрессных исков к бюджетным учреждениям о взыскании убытков, причиненных бюджету в результате привлечения его к субсидиарной ответственности по несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, за счет доходов последних от предпринимательской деятельности.

4) Задолженность государства236 по социальным и другим публично-правовым обязательствам (в том числе, трансфертам населению – например, детским пособиям, дотациям предприятиям транспорта, связи, ЖКХ на покрытие убытков, вызванных предоставлением льгот по оплате их услуг отдельным категориям потребителей).

Учитывая объемы этой задолженности, полное ее погашение следует признать нереальным. Соответственно необходимо отобрать круг социальных обязательств, задолженность по которым подлежит погашению. Необходимо также определиться со способом погашения такой задолженности – намерена ли Федерация погашать ее непосредственно реципиентам соответствующих трансфертов (организациям, понесшим убытки в результате предоставления льгот за счет собственных средств) или возложит эту обязанность на региональные или местные бюджеты, передав необходимые для этого средства в виде субвенций. Принципиальным при выборе данного варианта является вопрос о том, собирается ли Федерация принимать на себя ответственность за погашение той или иной части задолженности по необеспеченным федеральным мандатам – то есть установленным федеральным законодательством социальным обязательствам, которые должны были финансироваться регионами или муниципалитетами за счет их собственных доходов, но не финансировались ввиду отсутствия необходимых для этого средств.

После определения состава подлежащей урегулированию задолженности следует определиться со способами ее урегулирования.

Здесь и далее для краткости для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований мы пользуемся собирательным термином «государство».

Выделяют несколько способов урегулирования бюджетной задолженности – это аннулирование задолженности, проведение зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, погашение задолженности товарами (бартер), кассовое погашение задолженности (погашение задолженности в денежной форме).

Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы и погашение с применением отсрочки или рассрочки.

Вариантом отсроченного кассового погашения является переоформление задолженности в ценные бумаги (секъюритизация).

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике изза политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задолженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задолженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч.2 ст.8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задолженности вступает в противоречие с нормой ч.2 ст. Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В то же время, долговременное игнорирование государством факта существования кредиторской задолженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задолженности. Во всяком случае, всякий раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задолженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма долга в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задолженности.

Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задолженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990-х и кажущейся простоты и дешевизны этого способа.

Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задолженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов, в свою очередь, способствовала росту объема задолженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задолженности налогоплательщиков перед бюджетом.

Бартер (погашение товарами или товарными чеками) Этот способ урегулирования использовался в Молдавии в 1996–1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задолженности бюджета, так как он связан с большими дополнительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т.д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задолженности.

Pages:     | 1 |   ...   | 86 | 87 || 89 | 90 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.