WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 76 | 77 || 79 | 80 |   ...   | 91 |

Значительные колебания цен на нефть и другие ресурсы на мировом рынке приводят к сильным колебаниям налоговых сборов с соответствующих отраслей, создавая серьезные проблемы для бюджетной системы. В этих условиях, как показывает международный опыт, рациональным и своевременным является создание стабилизационного фонда, позволяющего как сгладить расходы бюджета, так и частично решить проблемы, связанные с укреплением реального обменного курса.

В таком фонде при помощи специальных правил можно аккумулировать дополнительные доходы, получаемые в периоды благоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках. Фонд при этом может формироваться как за счет части налоговых доходов от нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей, так и части суммарных налоговых доходов федерального бюджета. При формировании фонда за счет суммарных налоговых доходов можно дополнительно учесть влияние положительных внешних условий на общий уровень экономической активности и доходы бюджета, однако формула для расчета объема отчислений в этом случае требует дополнительных обоснований.

Формула отчисления средств в стабилизационный фонд должна формироваться с учетом фактической зависимости доходов бюджета от мировых цен на экспортируемые ресурсы. Одновременно с этим формула должна быть прозрачной, легко интерпретируемой и доступной для понимания (с учетом этих соображений можно, например, остановиться на линейной зависимости налоговых доходов от цен на нефть).

Фактическая зависимость может иметь нелинейный характер, поэтому, аппроксимируя такую зависимость, например, линейной, необходимо предусмотреть ограничения, при нарушении которых формула может быть изменена, в частности ограничения на сильные колебания мировых цен на нефть, а также объемы перечислений в фонд и из фонда. Кроме того, необходимо решить, какой должна быть базовая цена, исходя из которой следует устанавливать сглаженный уровень расходов бюджета.

6.6. Разделение расходов на обязательные и дискреционные 6.6.1. Понятие дискреционных и обязательных расходов Как упоминалось в предыдущих разделах, одной из причин возникновения потенциальной задолженности российского бюджета является неполное отражение в Законе о бюджете и сводной бюджетной росписи законодательно закрепленных обязательств государства (расходных обязательств, носящих публично-правовой характер). В первую очередь, это публично-правовые обязательства, предопределенные нормами отраслевого законодательства и подробно рассмотренные в предыдущих разделах. Согласно статье 83 Бюджетного Кодекса, в случае, если законодательные акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете. Однако, как было показано выше, эта статья действует только для обязательств, возникших после вступления в силу Бюджетного кодекса, т.е. после 1 января 2000г. В силу того, что большинство нормативных актов, обуславливающих эти обязательства, были приняты до вступления в силу Бюджетного кодекса, существует вероятность обращения взыскания на средства бюджета по этим обязательствам.

Во избежание не предусмотренного бюджетной росписью списания средств, необходимо приводить законодательство, регулирующее обязательства государства, в соответствие с Законом о бюджете. В некоторых странах с развитой бюджетной системой все законодательно закрепленные расходы привязаны к ресурсным возможностям бюджета и не могут быть сокращены в процессе его ежегодного утверждения. При этом остается место для не затрагивающего законодательство изменения общего объема расходов в рамках ежегодного процесса утверждения бюджета. С этой целью расходы бюджета делят на обязательные и дискреционные.

К обязательным относят расходы, финансирование которых закреплено законодательно и не может быть изменено правительством в рамках ежегодной процедуры бюджетного планирования. Все остальные расходы бюджета, финансирование которых утверждается правительством и законодательными органами ежегодно в рамках планирования бюджета на следующий фискальный год, называют дискреционными.

Разделение расходов на обязательные и дискреционные, широко применяемое в практике бюджетного планирования развитых стран, позволяет создавать более точные среднесрочные бюджетные планы, устанавливает приоритеты по финансированию государственных расходов в случае недостаточной бюджетной обеспеченности и ограничивает действия по сокращению финансирования законодательно закрепленных обязательств бюджета, приводящие к возникновению кредиторской задолженности.

Так, в большинстве стран, бюджетные системы которых изучаются в данном разделе, полномочия законодательных органов при ежегодном утверждении бюджета позволяют сокращать только финансирование дискреционных расходов. Сокращение финансирования обязательных расходов должно сопровождаться соответствующим изменением законодательства. В зависимости от страны варьируется доля и состав расходов, относимых к обязательным, и порядок их утверждения в рамках ежегодного бюджетного процесса.

В Канаде 70% государственных расходов являются статическими по своей природе и не требуют ежегодного утверждения. К ним относится три категории расходов: обслуживание государственного долга, программы финансовой помощи региональным бюджетам, которые утверждаются каждые 5 лет, и финансирование целевых законодательно утвержденных программ. Эти расходы не могут быть сокращены парламентом в процессе утверждения бюджета. Остальные расходы утверждаются ежегодно в рамках подготовки бюджета.

В бюджете Германии существует три типа статей расходов:

1. К статьям, закрепленным законодательством и контрактами, относится финансирование социальной и семейной политики, расходов на заработную плату (personnel expenditure). Эти статьи составляют более 80% расходов бюджета и не могут быть сокращены без изменения, соответственно, законодательства или контрактов. Составление бюджета по этим статьям сводится к проверке среднесрочных прогнозов и перерасчету расходов.

2. Расходы ограниченной эластичности составляют около 10% бюджета. К ним относится, в основном, затраты на содержание государственной администрации. Лимиты этих расходов устанавливаются ежегодно, исходя из возможностей бюджета на основе показателей предыдущих лет. Как правило, они не сокращаются.

3. Расходы, подвергающиеся сокращению, составляют менее 5% бюджета. К ним относятся гранты и субсидии, закупки и финансирование программ развития.

В США практика разделения расходов на обязательные (mandatory) и дискреционные (discretionary) расходы применяется еще с 60-ых годов, а с 1990 года расходы бюджета разделены на четыре категории:

1) дискреционные расходы на оборону 2) внутренние дискреционные расходы 3) международные дискреционные расходы 4) обязательные расходы Обязательные расходы утверждены законодательными актами и не могут быть изменены без соответствующего изменения в законах, что предполагает определенные процедуры в законодательных органах. При составлении бюджета обязательных расходов Конгресс только пересчитывает их, но не утверждает. Эти расходы составляют около 70% федерального бюджета, к ним относятся, в основном, социальные трансферты и обслуживание долга.

Дискреционные расходы должны утверждаться ежегодно в рамках распределения ассигнований бюджета. Конгресс может по своему усмотрению принять решение о целесообразности и объеме их финансирования. Дискреционными являются расходы на оборону, образование, здравоохранение, охрану окружающей среды, судебную систему, космические исследования, транспорт, помощь зарубежным странам и многое другое.

Стоит отметить, что к обязательным расходам относятся именно трансферты населению, в то время как заработная плата бюджетных работников, также как и любые другие текущие расходы, относится к дискреционным расходам.

Во Франции более половины бюджета составляют законодательно закрепленные расходы (заработная плата, трудовые пенсии, обслуживание долга). Долгосрочные соглашения по этим расходам делают бюджетную систему более прозрачной и позволяют планировать расходы на несколько лет вперед. Однако, такие соглашения не позволяют сокращать ассигнования, что создает проблемы при неожиданных изменениях экономических показателей. В таких случаях правительство пересматривает соглашения.

В бюджетной системе Франции существует три типа ассигнований:

1) «Ограниченные расходы», финансирование которых не может превышать установленные лимиты. Все расходы являются ограниченными, если не оговорено обратное.

2) «Условные расходы», финансируемые при определенных условиях. К ним относятся социальная помощь, расходы на ликвидацию последствий стихийных бедствий.

3) «Приблизительные расходы», финансирование которых может не совпадать с бюджетным планом. Эти расходы являются обязательными для государства, к ним относится, в частности, обслуживание долга.

В Великобритании212 существует два типа государственных расходов – Ведомственные лимиты расходов (Departmental Expenditure Limits) и ежегодно утверждаемые расходы (Annually Managed Expenditure).

Ведомственные лимиты расходов утверждаются на трехлетней основе во время происходящих раз в два года пересмотров расходов. В отличие от ведомственных лимитов расходов, ежегодно утверждаемые расходы не включены в фиксированную среднесрочную роспись. Ежегодно обычно утверждаются расходы на финансирование программ, которые существенно зависят от спроса и других факторов, содержащих неопределенность, и не могут быть включены в жесткие среднесрочные планы.

Наибольшую долю в этих расходах составляют социальные выплаты и относящиеся к ним жилищные субсидии (Housing Revenue Account Subsidy). Сюда также относятся финансирование сельскохозяйственной программы, возмещение налогов на доходы и налоговые льготы, классифицированные как расходы, и процентные выплаты по долгу.

Также ежегодному утверждению подлежат расходы местной администрации, финансируемые из местных бюджетов.

Ежегодно утверждаемые расходы, вместе с ведомственными лимитами расходов составляют общий объем государственных расходов. При планировании ежегодно утверждаемых расходов принимается во внимание наличие ресурсов бюджета для выполнения обязательств. Существуют правительственные соглашения, запрещающие принимать законодательные акты, увеличивающие объем социальных выплат и других ежегодно утверждаемых расходов без согласования результирующих бюджетных издержек с объемом имеющихся ресурсов и целями фискальной политики. Прогнозы ежегодно утверждаемых расходов принимаются во внимание при утверждении ведомственных лимитов. Эти прогнозы включают осторожные оценки и резервы на случай непредвиденных изменений в ежегодно утверждаемых расходах, что позволяет снизить риски перерасходования средств.

В настоящее время российским законодательством формально закреплен целый ряд расходных обязательств бюджета. Существующая иерархия нормативно-правовых актов позволяет ежегодно приостанавливать или отменять действие законов, регулирующих такие обязательства. Так, в 2002 году федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», было приостановлено в общей сложности Источник – официальный сайт Казначейства Великобритании http://www.hm-treasury.gov.uk http://www.hm-treasury.gov.uk/Spending_Review/spend_plancontrol.cfm.

законодательных актов, предусматривающих обязательства, финансируемые из федерального бюджета. Суммарная финансовая оценка таких обязательств составила 454,9 млрд. руб. Отметим, что характер значительной части этих законодательных актов не позволяет произвести финансовую оценку их бремени для бюджета. В году аналогичная оценка составила 484,8 млрд. руб.213 Проведенный анализ показывает, что федеральное законодательство, в части обязательств государства формально накладывает на бюджет непосильное бремя расходов. Поэтому закрепление в бюджете обязательных расходов (в частности, при переходе на среднесрочное планирование) нецелесообразно без пересмотра законодательства. Тем не менее, существует целый ряд расходов, закрепление которых в качестве постоянной части бюджета является необходимым в силу их долгосрочной природы. К таким расходам относятся, в частности, федеральные долгосрочные целевые программы.

Законодательному утверждению и принятию в рамках законов о бюджете многолетних планов финансирования таких программ должен предшествовать процесс их инвентаризации и сокращения.

Разделение расходов на обязательные и дискреционные и приведение действующих законодательных актов, регулирующих обязательные расходы, в соответствие с Законом о бюджете позволит избежать возникновения задолженности вследствие несоответствия в законодательстве. Однако, в случае недостаточной бюджетной обеспеченности и необходимости сокращения финансирования уже в процессе исполнения бюджета, этого недостаточно. Так, в части дискреционных расходов необходимо установить приоритеты по финансированию, чтобы свести потери бюджета и возможность возникновения кредиторской задолженности в случае необходимости сокращения расходов к минимуму.

6.6.2. Определение приоритетов по финансированию Как показывает опыт перечисленных выше стран, при планировании бюджета важно определить приоритетные направления государственной политики, финансирование которых производится в первую очередь, выделить защищенные статьи расходов, финансирование которых производится полностью независимо от результатов исполнения бюджета по доходам, и статьи расходов, финансируемые по остаточному принципу в случае наличия ресурсов для распределения.

В развитых странах проблема нехватки бюджетных ресурсов стоит не очень остро. Тем не менее, в большинстве из них существуют механизмы определения приоритетов по финансированию в случае необходимости сокращения расходов. Часть таких механизмов уже рассмотрена в данном разделе, в частности те из них, которые предусматриваю сокращение в первую очередь дискреционных (ежегодно утверждаемых) расходов или внесение изменений в законодательные акты, регулирующие обязательные расходы. Однако следует отметить, что большинство этих стран, как правило, не испытывает нужды в значительном сокращении объема бюджетных расходов.

В связи с этим, интересен опыт стран, для которых проблема дефицита бюджетных ресурсов и проблема бюджетной задолженности, возникающей вследствие принятия необеспеченных обязательств, стоит достаточно остро.

В Бразилии ориентировочные отраслевые лимиты бюджетных расходов устанавливаются на основании анализа текущих операционных затрат и Эти вопросы были подробно рассмотрены в предыдущих разделах.

инвестиционных программ. Максимальные показатели включают несколько подмножеств оценочных показателей:

Pages:     | 1 |   ...   | 76 | 77 || 79 | 80 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.