WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 75 | 76 || 78 | 79 |   ...   | 91 |

непредвиденные расходы, вызванные «техническими» причинами, в частности непредвиденными/плохо контролируемыми изменениями основных макроэкономических показателей, таких как уровень инфляции;

непредвиденные расходы, вызванные политическим изменениями, в частности, появлением новых программ, которые не были определены/разработаны окончательно к моменту разработки СБП;

непредвиденные расходы, вызванные форс-мажорными обстоятельствами, например, экологическим катастрофами, возникновением вооруженных конфликтов и т.д.

В связи с вышеизложенным, резервы финансовых средств под непредвиденные расходы должны быть четко определены и зафиксированы в СБ- плане и, по крайней мере, должны быть свободны от каких-либо «прав» распорядителей бюджетных средств.

Планируемым резервам финансовых средств можно дать следующее определение – это резервы финансовых средств будущих периодов, доступные для использования с целью покрытия приоритетных направлений, которые определяются ежегодно законом о бюджете. Резерв финансовых средств под непредвиденные расходы представляет собой часть планируемых в будущие периоды доходов, которые не расписываются в рамках СБП по расходным статьям и могут использоваться для покрытия незапланированных в СБП, но неизбежных расходов, которые могут возникнуть в будущие периоды.

СБ – план, в отличие от ежегодных бюджетов, должен составляться со значительным профицитом, размер которого должен планироваться отдельно.

Резервы финансовых средств могут быть рассчитаны на несколько определенных групп непредвиденных издержек. Так, резервы могут быть рассчитаны на покрытие расходов, возникающих в связи с изменением макроэкономической ситуации в стране, в странах с «непредсказуемой», то есть плохо регулируемой инфляцией – на индексацию государственных и муниципальных расходов (в этом случае резервы должны быть увеличены), на покрытие убытков от изменений цен на энергоносители и т.д. резервы могут также использоваться на покрытие последствий чрезвычайных ситуаций, экологических катастроф и т.д. Также резервы могут быть использованы для покрытия возрастающей стоимости государственных программ, например, в случае, если резко возрастает потребность в том или ином виде государственных услуг. Во всех перечисленных случаях целью создания ресурсов для покрытия непредвиденных издержек является предотвращение необходимости полного пересмотра как бюджета на текущий финансовый год, так и все среднесрочные планы и программы. Это легко могло бы происходить, когда запланированные правительством издержки в сфере государственного долга или инфляция превышают 5%. по сравнению с заложенными в бюджете на текущий год и в СБП.

Такая практика применяется в Канаде, где при планировании бюджета на два года предусмотрен резервный фонд в 0,3 – 0,5% ВВП ежегодно. Средства этого фонда могут использоваться только для компенсации прогнозных ошибок и непредвиденных расходов, связанных с непредсказуемыми событиями, но не для увеличения финансирования статей непроцентных расходов. На практике, с момента создания фонда в 1996-1997 бюджетном году, необходимости в его использовании никогда не возникало, и его ресурсы шли на покрытие государственного долга.

В Швеции расходы бюджета делятся в соответствии с функциональной классификацией на 27 разделов. Каждый из разделов функциональной классификации соответствует одному из направлений государственной политики и контролируется одним или несколькими линейными министерствами. Каждое министерство составляет по соответствующему разделу среднесрочный прогноз расходов бюджета, который затем обсуждается в Министерстве Финансов и корректируется в рамках составления общего среднесрочного бюджетного плана. В среднесрочном плане, одобренном Парламентом, суммарные расходы по всем разделам функциональной классификации меньше общего лимита расходов на 1-3% ВВП. Эта разница составляет буфер для компенсации прогнозных ошибок.

Аналогичная ситуация в Германии, где существует 40 разделов функциональной классификации бюджета. Среднесрочный бюджетный план базируется на оценке расходов по каждому из разделов, при этом общий лимит расходов бюджета превышает суммарные планируемые расходы по всем 40 разделам функциональной классификации. Разница составляет буфер на случай повышения цен или размеров выплат.

Для России вопрос страхования параметров бюджета от ошибок макроэкономического прогноза является очень существенным, поскольку уровень ВВП, а вместе с ним и объем доходов бюджета в значительной степени зависит от внешнеэкономической конъюнктуры. Как уже отмечалось, величина ошибок прогноза многократно возрастает с переходом на среднесрочное планирование. Поэтому, важным шагом, сопровождающим переход к перспективному среднесрочному планированию, должна стать разработка процедуры создания финансового резерва для компенсации ошибок прогноза.

Причем Резерв финансовых средств на покрытие устанавливается на первый год начала СБП в определенном объеме и удваивается в очередном финансовом году, утраивается в третьем (чем более отдаленный период времени рассматривается в рамках СБП, тем выше должен быть резерв), поскольку одновременно с ростом резерва, растет и вероятность возникновения непредвиденных расходов. Резерв/остатки средств на счетах резерва финансовых средств может не использоваться целиком и переходить на очередной финансовый год.

Вместе с тем, сегодня точность однолетних прогнозов, используемых в проектах бюджетов, нельзя считать удовлетворительной. Особенно наглядно это видно на примере изменения уровня инфляции, который наряду с валовым внутренним продуктом закреплен Бюджетным кодексом в качестве исходного макроэкономического показателя для составления проекта бюджета.

Таблица Сравнение фактических темпов прироста важнейших макроэкономических показателей 2001 года и прогнозируемых Правительством РФ в 2000 году, в % к предыдущему году Показатель 2001г., прогноз 2001 г., факт 2002г., прогноз 2002г., факт ВВП, 103,1 вариант 104 104,2 вариант 104,Индекс потребительских цен 112 118,1 вариант 2 вариант 118 Как видно из Таблицы 31, в 2001 году фактические значения ни по одному из приведенных показателей не попали в вилку прогноза.

Таким образом, можно сказать, что определенный резерв финансовых средств под непредвиденные расходы является обязательным элементом СБП, причем этот резерв может быть запланирован как определенная, четко зафиксированная в СБ- плане сумма денежных средств, а может носить нефиксированный характер (при этом резерв представляет собой разницу между планируемыми доходами и объемом планируемых расходов).

6.5.5. Структурная сбалансированность бюджета Одним из распространенных правил фискальной политики, призванных предотвратить неоправданное раздувание расходов, является установление жестких фискальных целей, в частности, планирование профицита или сбалансированного бюджета.

Являясь, с одной стороны, стимулом к повышению бюджетной дисциплины, сбалансированный бюджет, тем не менее, не способствует, а скорее ограничивает возможность полного отражения обязательств. Так, расходы бюджета планируются в номинальном выражении, а исполнение по доходам зависит от макроэкономических показателей, что в случае несовпадения реализованных значений макроэкономических переменных с прогнозными, приводит к несоответствию запланированных и фактических доходов и, как следствие, фактических доходов и утвержденных расходов.

При высокой эластичности доходов бюджета по ВВП или другим показателям (таким, как цены на экспортные товары) изменения в макроэкономической ситуации приводят к значительным колебаниям в доходах. Однако, как отмечалось выше, неопределенность лимитов государственных расходов, возникающая при жесткой привязке расходов к доходам, создает технические трудности для главных распорядителей бюджета, вынужденных корректировать лимиты ассигнований, в зависимости от реализации макроэкономических переменных. Кроме того, большая часть обязательных расходов бюджета рассчитывается, исходя из других показателей, таких как минимальный размер оплаты труда, или утверждается законодательно и не может быть сокращена в рамках обычного процесса ежегодного утверждения бюджета.

Таким образом, при планировании расходов в реальном выражении возникает опасность в случае недостатка ресурсов не учесть в полном объеме все обязательства государства, что также может привести к возникновению задолженности.

Согласно исследованиям, проведенным Азиатским банком развития209, более реалистичный бюджет с изначально высоким дефицитом предпочтительнее оптимистического бюджета, базирующегося на переоцененных доходах или недооцененных расходах. Опасность возникновения избыточных обязательств столь же высока вследствие недооценки расходов, как и вследствие слишком оптимистических прогнозов относительно доходов. Инфляционные последствия дефицита бюджета и ликвидации бюджетной задолженности для экономики одинаковы, однако, в отличие от запланированного дефицита, возникшая в процессе исполнения бюджета задолженность создает дополнительные проблемы и подрывает доверие к правительству.

Все вышеизложенное обосновывает необходимость сглаживания расходов бюджетов тех стран, доходы которых подвержены значительным колебаниям. Одним из методов такого сглаживания может служить правило структурного баланса.

Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tomassi, «The Budget Preparation Process», Asian Development Bank, 1999.

Одна из разновидностей правила структурного баланса, применяется, начиная с 2001 года, в Чили, где правительство планирует структурный профицит в 1% ВВП.

Структурный баланс уравновешивает структурные компоненты расходов и доходов бюджета при потенциальном уровне ВВП и средних ценах меди (основной составляющей экспорта Чили). Таким образом, исключается циклический и случайный эффект. При составлении структурного баланса оценивается потенциальный ВВП и средняя цена меди, затем на основе эластичности по ВВП (с использованием показателей прошлых лет) переоцениваются налоговые доходы.

Таким образом, структурный баланс является правилом, сглаживающим расходы, то есть стабилизатором бюджета в краткосрочной перспективе. Отметим, что в Чили используется правило структурного профицита, позволяющее осуществлять погашение государственного долга.

Еще одной латиноамериканской страной, доходы которой в значительной степени зависят от цен на экспортный товар (кофе), является Колумбия. Здесь также создан стабилизационный фонд для сглаживания расходов при колебаниях цен на кофе.

Подобный механизм существует и в Норвегии, где создан стабилизационный фонд на основе доходов от экспорта нефти и нефтепродуктов. Правилом фискальной политики в Норвегии является структурный дефицит бюджета, без учета доходов стабилизационного фонда.

Существующие в различных странах мира государственные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет дополнительных доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов, условно можно разделить на три типа210:

1. Стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);

2. Фонды будущих поколений (Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа – Новая Гвинея);

3. Бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).

Последний тип фондов связан с аккумулированием доходов в годы профицита государственного бюджета, а также дополнительных источников для государственных сбережений (например, доходы от приватизации). Целью создания таких фондов является стабилизация государственных расходов в годы рецессии и экономического спада, или неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках (в данном случае – высоких цен на сырье).

Первые два типа фондов связаны с аккумулированием тем или иным образом части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов. Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов: непосредственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета, дополнительном финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование, после того как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению территорий, где ведется добыча ископаемых. В ряде случаев фонды выполняют См. обзор, например, в Дробышевский С., Золотарева А., Кадочников П., Синельников-Мурылев С., «Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ». Научные труды № 27Р. М.: ИЭПП, 2001.

смешанные роли (как, например, в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кувейте, Норвегии и Папуа – Новая Гвинея).

Правило структурного баланса – эффективный инструмент для борьбы с необеспеченными обязательствами государства, которые возникают вследствие неоправданного раздувания расходов по политическим причинам. Помимо стабилизационного фонда, основанного на доходах от экспорта, Экономическая комиссия ООН по Латинской Америке и Карибскому региону211 предлагает рассмотреть возможность создания стабилизационного фонда, основанного на налоговых доходах, в котором в период экономического бума аккумулируются доходы во избежание значительных сокращений расходов в период спада. Высокая эластичность импорта по ВВП говорит о значительной циклической составляющей роста. Поэтому, если доля импортных налогов в налоговых доходах высока, значительные колебания в импортных налогах говорят о сравнительно высокой циклической составляющей доходов и целесообразности создания налогового стабилизационного фонда.

Сложившаяся в настоящее время в России ситуация накладывает определенные ограничения на возможности проведения экономической политики. Высокие цены на нефть приводят к тому, что положительное сальдо платежного баланса, обусловленное, главным образом, значительным превышением экспорта над импортом, вызывает укрепление реального обменного курса рубля, что негативно сказывается на национальных отраслях промышленности, производящих торгуемые товары. Все это в условиях обязательной продажи значительной части валютной выручки и при отсутствии инструментов для операций на открытом рынке создает значительные трудности для проведения денежно-кредитной политики и политики обменного курса.

Pages:     | 1 |   ...   | 75 | 76 || 78 | 79 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.