WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 74 | 75 || 77 | 78 |   ...   | 91 |

6.4.10. Сроки, на которые может осуществляться планирование Увеличение временного горизонта перспективного бюджетного планирования в условиях неопределенности в доходах и слабого контроля над расходами создает предпосылки к постоянным изменениям лимитов расходов и ассигнований, что, в свою очередь, искажает процесс среднесрочного планирования, превращая его в формальное упражнение, и противоречит его основной цели, состоящей в усилении фискальной дисциплины. С другой стороны, слишком короткий горизонт планирования не отражает связей между долгосрочными фискальными целями и расходами бюджета, и как следствие, создает предпосылки для возникновения необеспеченных обязательств.

Таким образом, необходимой составляющей перехода к среднесрочному планированию должно стать создание как можно более точных прогнозов доходов бюджета и усиление контроля над расходами. Эти вопросы будут рассмотрены ниже в данном разделе, однако, следует отметить, что улучшения качества прогнозов и контроля не только позволят увеличить горизонт планирования, но и приведут к улучшению ежегодного бюджетного процесса.

В настоящее время в большинстве стран расходы бюджета утверждаются на ежегодной основе, однако, в процессе разработки ежегодного бюджета принимаются во внимание перспективные среднесрочные планы. Так, ежегодный бюджетный процесс предусматривает оценку для бюджетов последующих лет текущих расходов на программы капитального строительства и закупку оборудования, расходов на финансирование законодательно закрепленных программ, таких как обслуживание долга и трансфертные выплаты, которые могут меняться даже при отсутствии изменений в бюджетной политике, и условных обязательств государства.

6.4.11. Консервативный подход к прогнозированию и планированию в рамках СБП Как известно, при бюджетном планировании используются прогнозы макроэкономических показателей. Отклонения от их прогнозных значений являются основными фискальными рисками государства. Согласно Кодексу лучшей практики ОЭСР, все основные экономические предположения, используемые при бюджетном планировании, должны быть определены в явном виде. Эти предположения должны включать в себя прогнозы роста ВВП, уровни занятости и безработицы, счет текущих операций, прогнозы инфляции и процентных ставок. Кроме того, рекомендуется проводить анализ чувствительности бюджетных показателей к изменению основных экономических предположений.

Использование оптимистических макроэкономических прогнозов при бюджетном планировании может привести к завышению ожидаемых доходов и, как следствие, несоответствию обязательств по расходам возможностям бюджета. Это особенно опасно, поскольку не существует эффективных механизмов корректировки нереалистичного бюджета на стадии его исполнения. Так, равномерное сокращение расходов приводит к неэффективному распределению дефицитных ресурсов между слишком большим числом статей бюджета. Выборочное сокращение расходов (selective cash rationing) политизирует бюджетный процесс и ориентируется на приоритеты фискальной политики, не учитывая интересы подрядчиков и поставщиков услуг, что может привести к сокращению финансирования уже запланированных или даже уже выполненных ими контрактов. Планирование бюджетных ассигнований не в номинальном, а в относительном выражении (например, в процентах к ВВП) частично устраняет эти недостатки, однако существуют объективные трудности планирования расходов распорядителей бюджета в относительном выражении и последующей их корректировки исходя из реализации макроэкономических переменных. Кроме того, недостатком планирования расходов в реальном выражении является возможность их непропорционального роста в случае инфляции, что уже упоминалось в данном разделе при обсуждении среднесрочного планирования. Исходя из вышеизложенного, планирование нереалистичного бюджета, основанного на слишком оптимистичных макроэкономических прогнозах почти автоматически (то есть при любой «худшей» реализации прогнозируемых переменных) означает задержки финансирования и возникновение бюджетной задолженности.

Во многих странах во избежание нереалистичности бюджета, при его планировании используются консервативные прогнозы, в которых, зачастую, недооценивается экономический рост. Возникающие таким образом избыточные средства правительство может использовать, в частности на покрытие накопленной задолженности и обслуживание долга.

Так, в Канаде207, начиная c 1996-1997 бюджетного года, наряду с переходом на двухлетний горизонт планирования правительство использует осторожные макроэкономические прогнозы. Практика использования правительством Канады собственных экономических прогнозов показала, что доходы бюджета переоцениваются, а расходы, напротив, недооцениваются, что приводило к возникновению дефицита бюджета и накоплению государственного долга. С 1996-бюджетного года при подготовке бюджета используются независимые частные прогнозы макроэкономических показателей. Эти прогнозы усредняются и смещаются в сторону «ухудшения». В частности, правительство прибавляет 0,5 – 1,0% к прогнозу процентной ставки, подставляет это значение в экономическую модель и получает прогноз экономической деятельности и соответствующих доходов бюджета. Таким образом, правительство создает дополнительный буфер, который используется для компенсации прогнозных ошибок и непредсказуемых событий.

В Швеции в рамках среднесрочного планирования бюджета Министерство Финансов не составляет специально пессимистических прогнозов, однако, использует достаточно осторожные макроэкономические предположения (best professional judgement), ориентируясь на прогнозы независимых финансовых организаций. Как правило, реальный рост превышает спрогнозированный, в таком случае «Budgeting in Canada», OECD, 1999.

дополнительные средства используются для ускоренного погашения государственного долга, а не для финансирования дополнительных расходов.

6.5. Отдельные инструменты среднесрочного бюджетного планирования.

В зависимости от степени стабильности экономической ситуации в стране, от развитости методик СБП и от политических предпочтений Правительства, СБП может использоваться как единая система СБП, с применением максимально возможного числа элементов, так и ограниченное количество инструментов СБП, которые могут использоваться и по отдельности. Вообще, СБП может рассматриваться как совокупность отдельных элементов прогнозирования, часть из которых являются наиболее важными, а часть – факультативными.

6.5.1.Отраслевые программы.

Разработка отраслевых программ позволяет сконцентрировать усилия по СБ- прогнозированию именно в тех областях, где это наиболее необходимо. В ряде случаев речь может идти даже о «персональных» планах, направленных на развитие определенных направлений в социальной сфере (при оказании адресной государственной помощи), либо отдельных предприятий. Особую роль здесь играют среднесрочные планы развития энергетической отрасли и оборонных предприятий.

Прогнозирование государственных расходов по данным направлениям (социальная сфера, энергетика и оборонная отрасль) является наиболее важной частью прогнозирования целевых программ и играет даже большую роль, чем СБП в сфере управления и финансирования государственного аппарата.

При составлении отраслевых программ в первую очередь должно осуществляться прогнозирование в области инвестиционных проектов, финансируемых за счет финансовой помощи (из вышестоящих бюджетов, от международных организаций), за счет займов и др., либо за счет прямого внешнего финансирования. Большинство стран, зависящих от международной финансовой помощи (внешних заимствований, международных кредитов и т.д.) в 80-е годы начали составлять так называемые публичные инвестиционные программы (PIPs). В начале 90-х при участии Всемирного банка (World Bank) и ЕС ПИПы были введены в ряде стран с переходной экономикой.

ПИПы в первую очередь направлены на создание возможностей внешнего контроля, со стороны доноров и кредиторов, за целевым использованием предоставляемых средств и направлением кредитов на финансирование приоритетных отраслей, которые собственно и кредитуются. Однако среднесрочные программы по использованию кредитов не должны превращаться в дополнительный инструмент давления на внутреннюю финансовую политику государства и не должны создавать новых фискальных ограничений. Любые программы по использованию финансовой помощи должны сочетаться с общими направлениями политики, проводимой государством- заемщиком, в финансовой сфере.

В случае, если отсутствует связь программ по использованию финансовой помощи с общими планами в финансовой сфере, это может привести к серьезным нарушениям финансовой дисциплины в целом, поскольку при этом невозможно проведение общей последовательной политики в сфере бюджетных расходов и гибкое распределение финансовых средств между направлениями бюджетной классификации.

В связи с вышеизложенным необходимо отметить, что отраслевые инвестиционные программы должны готовиться вместе с общими бюджетными СБпрогнозами расходов и включаться в их состав (учитываться наравне с прочими расходами).

Рекомендации Всемирного банка208, также указывают на необходимость введения последовательного, системного подхода к планированию бюджетной политики и разработке отраслевых стратегических программ. В рекомендациях подчеркивается необходимость включения отраслевых программ в состав СБП, причем в качестве нормативно-правовых документов, имеющих обязательный для исполнения характер.

Утвержденные отраслевые программы не должны подлежать секвестированию и должны автоматически включаться в состав бюджетов на очередной финансовый год.

6.5.2. Долгосрочные бюджетные программы.

Долгосрочные программы, как правило, разрабатываются на основе общих направлений финансовой политики, проводимой в настоящее время и на основе анализа текущей экономической ситуации. Помимо основного сценария могут также разрабатываться альтернативные прогнозы, в особенности одновременно с внесением предложений изменений финансового законодательства. Долгосрочное планирование направлено в первую очередь на выявление неэффективных бюджетных расходов и оценку результатов текущей финансовой политики. Долгосрочные прогнозы используются, в частности, для оценки будущих расходов в связи с изменениями демографической ситуации в стране (рост расходов на выплату пенсий, рост расходов на образование при росте населения и т.д.), для оценки роста государственного долга и т.д. При проведении долгосрочных оценок бюджетных расходов по данным направлениям, как правило, анализируются следующие независимые группы расходов:

(1) расходы, непосредственно связанные с изменениями демографической ситуации, (2) расходы, непосредственно не связанные с изменениями демографической ситуации, которые используются для дополнения картины исследования, (3) платежи, связанные с государственным долгом. Часть государств проводит, в частности, расчеты распределения налогового бремени и бюджетных расходов между поколениями.

Вообще, долгосрочные оценки проводятся в первую очередь с целью формализации бюджетных расходов по прогнозируемым направлениям. Например, эффект от завершившейся целевой программы может длиться в течение долгосрочного периода, том числе в случае, если периодически производятся дополнительные бюджетные выплаты, направленные на поддержание данного эффекта. Примером программ такого рода являются плановые расходы, направленные на оснащение того или иного ведомства офисной техникой (техника должна периодически заменяться, также как и программные продукты) и программы, предполагающие финансирование дорожного строительства (построенные дороги периодически нуждаются в ремонте).

6.5.3. Инвестиционные программы и проекты.

Среднесрочные прогнозы в области инвестиционных программ включают в себя следующие элементы:

World Bank (1998). Public Expenditure Management Handbook разработку отдельных инвестиционных программ, оценку их стоимости, ожидаемого эффекта;

конкурс инвестиционных программ;

прогнозирование всего объема будущих инвестиций в рамках СБ-прогноза.

После определения основных стратегических направлений государственного инвестирования необходимы разработка и утверждение общих правил составления инвестиционных программ, а также общих правил проведения конкурса между различными инвестиционными программами.

Причем, составление программ и отбор программ для финансирования- два независимых процесса. При работе с проектом инвестиционными программами на всех стадиях постоянно производится отбор финансируемых объектов и самих программ вплоть до принятия итогового решения в рамках СБ-плана. На этапе отбора инвестиционных программ производится более широкий экономический анализ, чем при разработке и оценке отдельных инвестиционных программ, поскольку анализируются расходы на всю совокупность программ, а также ожидаемый эффект от их внедрения. При формировании системы СБП должна быть законодательно закреплена следующая последовательность работы с инвестиционными программами:

анализ и разработка инвестиционной программы – конкурс инвестиционных программ – общая среднесрочная программа бюджетных инвестиций, включающая в себя весь объем расходов на финансирование прошедших конкурс, одобренных парламентом инвестиционных программ.

6.5.4. Буфер для компенсации ошибок Создание резервного фонда (фонда финансовых средств на покрытие непредвиденных расходов, финансового резерва для покрытия непредвиденных расходов и т.д.) на случай ошибок прогноза бюджетообразующих показателей достаточно широко распространено в международной практике планирования бюджета.

Ошибки в прогнозах макроэкономических показателей, используемых при планировании бюджета, могут привести к несоответствию фактических доходов бюджетному плану. При этом, поскольку расходы бюджета планируются в номинальных показателях, фактический баланс может не соответствовать фискальным целям. В таких случаях для корректировки баланса можно использовать средства, зарезервированные при утверждении бюджета для компенсации ошибок прогноза. Так, общий лимит бюджетных расходов утверждается, исходя из фискальных целей. Во избежание невыполнения бюджетных обязательств при утверждении лимитов финансирования по каждому из разделов бюджетной классификации целесообразно, чтобы суммарный объем финансирования всех разделов был меньше общего предельного объема расходов. Разница используется как буфер для компенсации прогнозных ошибок, который может быть представлен как в натуральном выражении, так и в процентах к ВВП.

В рамках СБП можно выделить три основных типа непредвиденных расходов:

Pages:     | 1 |   ...   | 74 | 75 || 77 | 78 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.